Desde Corea: 4 acciones para mejorar la gestión de la inversión pública

Uno de los principales desafíos que tienen los países de la región de América Latina y el Caribe es mejorar la calidad de los proyectos de inversión pública. Todos coincidimos que los buenos proyectos son un poderoso instrumento para impulsar el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de la población. Por el contrario, los malos proyectos generan desperdicio de recursos, erosionan la confianza de la población en las autoridades, y hasta pueden afectar negativamente las oportunidades futuras de crecimiento de un país o región.

En este contexto, siempre es oportuno revisar las buenas prácticas internacionales y tratar de extraer lecciones que puedan ser de utilidad para mejorar la calidad de las inversiones en los países de la región. En esta oportunidad, les comparto cuatro acciones que se han implementado en el caso de Corea del Sur y que, en mi opinión, merecen ser compartidas con los interesados en mejorar la gestión de la inversión pública.

1. Revisión independiente de los estudios de pre-inversión 

Uno de los problemas de los estudios de pre-inversión es que éstos no incluyan un análisis de las diferentes alternativas técnicas de solución al problema que el proyecto pretende atender. Es muy común que una alta autoridad gubernamental retorne de un viaje al exterior convencido que hay que construir un tren de alta velocidad, un parque acuático, o un nuevo estadio de futbol. Es también muy común que los técnicos de una repartición de gobierno se “enamoren de sus proyectos” y no estén dispuestos a analizar las ventajas de soluciones técnicas más innovadoras, menos costosas o igualmente efectivas.

Frente a esta situación, una buena práctica es que los estudios de pre-inversión (en su fase de pre-factibilidad) sean revisados por una instancia técnica independiente. Esto es exactamente lo que ocurre en Corea, país donde los estudios de pre-factibilidad son revisados de manera imparcial por el Centro de Análisis de la Inversión Pública (PIMAC por su sigla en inglés) cuyo dictamen determina si el proyecto continúa (o no) a la etapa de factibilidad y diseño final.

Aún más interesante es el hecho que la revisión independiente que hace PIMAC se aplica sólo a la etapa de pre-factibilidad (análisis de alternativas) lo que genera al menos tres beneficios concretos:

(i) los estudios de factibilidad y diseño final son responsabilidad del sector o entidad que cuenta con los mayores conocimientos técnicos en la materia;

(ii) se mantiene el sentido de apropiación del proyecto, lo que es esencial para su éxito en la etapa de ejecución; y

(iii) la responsabilidad final del proyecto recae en la entidad que lo propone.

2. Realismo en el procedimiento de selección de proyectos

Con mucha frecuencia ocurre que los proyectos que se ejecutan no siempre son los mejores. Esto se debe a que, en la práctica, los procesos de selección de proyectos son complejos e incluyen criterios que están divorciados de lo técnico.

Frente a esta situación, lo recomendable es establecer procedimientos claros de selección de los proyectos que incorporen los resultados de los estudios de pre-inversión y, de ser necesario, los complementen con criterios adicionales. Una forma práctica de realizar la selección de proyectos la encontramos nuevamente en Corea. En ese país, los resultados de los estudios de pre-inversión son un insumo dentro de un esquema e selección de proyectos que, de forma complementaria, incorpora otras variables de interés nacional como es el balance regional o las directrices de política.

Concretamente, Corea aplica un proceso de selección de proyectos (llamado Analytic Hierarchy Process – AHP) que se basa en tres criterios:

(i) los resultados de la evaluación económica que siempre debe ser positiva;

(ii) el impacto del proyecto en la reducción de las brechas regionales de cobertura de servicios e infraestructura; y

(iii) la importancia del proyecto dentro de los planes de desarrollo de las instancias de jerarquía superior o las directrices de política.

En otras palabras, el AHP mejora la objetividad en la toma de decisiones sobre la selección de proyectos, al transparentar y jerarquizar los procesos de toma de decisiones conforme a los resultados de la evaluación y de los objetivos de desarrollo que se propone el país.

3. Aplicación de reglas claras de actualización de costos:

Todos sabemos que los estudios de pre-inversión se desactualizan muy rápidamente y que, con gran frecuencia, los costos de los proyectos pueden ser ajustados varias veces durante el período de ejecución. Idealmente, la solución en el primer caso es que no transcurra mucho tiempo entre la finalización de la fase de pre-inversión y la ejecución del proyecto y que, en el segundo caso, los costos incluyan algún mecanismo de ajuste o indexación aprobado por la entidad responsable del fondeo o financiamiento.

La solución que Corea da al segundo problema se denomina el Sistema de Gestión del Costo Total del Proyecto (Total Cost Project Management System- TPCM por su sigla en inglés). Este sistema utiliza los costos del contrato establecidos en el proceso licitatorio y define un proceso para su ajuste que es aprobado por el Ministerio de Estrategias y Finanzas (Ministry of Strategy and Finance – MOSF).

Cuando los ajustes de costos del proyecto superan un límite previamente establecido, el MOSF puede suspender las asignaciones presupuestarias al proyecto y/o hasta establecer sanciones a los responsables del costeo inicial. La aplicación de este sistema en Corea ha permitido reducir la incidencia de los ajustes de costos de los proyectos por encima de lo previamente establecido por el MOSF.

4. Re-evaluación de estudios de factibilidad y de demanda

En los casos en que los ajustes de costos superan lo establecido por el MOSF (usualmente 20% excluyendo los efectos inflacionarios), la normativa establece que el proyecto debe ser re-evaluado para ratificar su factibilidad y realizar un escrutinio técnico de sus incrementos de costos. Adicionalmente, la normativa prevé la posibilidad de realizar una re-evaluación del estudio de demanda, cuyos resultados pueden llevar a un redimensionamiento del proyecto, a su reformulación, o incluso a su abandono.

A diferencia de los estudios de pre-factibilidad, el énfasis de estas re-evaluaciones es encontrar alternativas de tamaño y/o costos que garanticen la factibilidad del proyecto.  En general, la aplicación conjunta del TPCM y de la obligatoriedad de realizar re-evaluaciones de estudios de factibilidad y de demanda, ha tenido un impacto positivo en la gestión de los proyectos, como lo muestra la reducción del número de proyectos con solicitud de ajuste de costos por encima de los parámetros establecidos.

Las anteriores acciones han sido identificadas y sistematizadas en el marco del Proyecto Regional de “Innovaciones en los Sistemas de Inversión Pública” (RG-T2288). Como parte de este proyecto, actualmente se viene elaborando un inventario de buenas prácticas de gestión de inversión pública que compartiremos en nuestros próximos blogs.