Cómo desarrollar un sistema integrado de administración financiera: el caso del gobierno coreano

La gestión financiera es clave para cualquier gobierno interesado en mantener ordenadas sus finanzas y ser capaz de ofrecer buenos servicios a sus ciudadanos. Esta tarea puede resultar compleja, ya que requiere la participación de diversas instituciones gubernamentales y sistemas de información no vinculados entre sí.

Para abordar tal desafío, Corea del Sur ha desarrollado un procedimiento denominado Sistema Integrado de Administración Financiera de Corea (KFMIS, por sus siglas en inglés), que es considerado entre los mejores del mundo.

El sistema gestiona la administración financiera nacional en todo su ciclo vital, desde el establecimiento de planes de gestión fiscal, formulación y ejecución presupuestaria, gestión de activos y deudas, contabilidad y liquidaciones, hasta evaluaciones de desempeño. Coloquialmente, este sistema es conocido como dBrain, una combinación de la letra “d”, que simboliza la digitalización de la gestión de finanzas públicas, y “brain”, cerebro en inglés, símbolo de inteligencia y precisión, aludiendo al centro financiero nacional.

Sus orígenes se remontan a la crisis financiera que atravesó Corea en 1997, la cual obligó al gobierno a recortar el gasto público, a retomar el control de sus finanzas para superar la recesión económica y la reestructuración empresarial, y a tomar medidas para reducir la carga fiscal general, condenada a crecer debido a la combinación de una menor recaudación tributaria y mayores gastos sociales producto de un crecimiento económico más lento y cambios demográficos como resultado de un reducido índice de nacimientos sumado al envejecimiento poblacional.

Dicha crisis fue uno de los principales factores que llevaron al gobierno coreano a modificar su gestión financiera durante la década que le siguió. Estas reformas, que transformaron sustancialmente el marco de gestión fiscal del país, pueden dividirse en cuatro grandes iniciativas innovadoras:

• La creación de un plan de gestión fiscal nacional que vinculó las estrategias de desarrollo nacional y la formulación de presupuestos anuales,
• La introducción de presupuestos descendentes, lo que apunta a garantizar la eficiencia de la gestión fiscal mediante la distribución estratégica de recursos,
• La adopción de un sistema de gestión de resultados, cuyo objetivo apuntara a realizar una transición desde un sistema basado en insumos y limites máximos, a un sistema de gestión fiscal centrado en el desempeño, y
• La implementación de una contabilidad basada en valores devengados y de doble entrada, que elevó la transparencia de la gestión financiera a través de una contabilidad unificada y homogénea.

Implementación del Sistema dBrain

El sistema dBrain fue creado en 2007 para desarrollar el nuevo marco de gestión fiscal bajo tales reformas. Integra el sistema de información presupuestaria nacional (sistema integrado de administración financiera, FIMSys), gestionado por el Ministerio de Planificación y Presupuestos y el sistema de información del tesoro (Sistema de Información de Finanzas Nacionales, NaFIS) en manos del Ministerio de Hacienda y Economía. La integración allanó el camino para obtener mayor eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos naturales.

Tras varias mejoras está vigente la tercera generación del sistema. El sistema actual puede dividirse de manera general en cuatro subsistemas: el Sistema Central de Gestión Financiera, los Sistemas de Interfase, el Sistema de Análisis Estadístico y el Sistema de Soporte de Trabajo.

Primeramente, el Sistema Central de Gestión Financiera administra las tareas principales relacionadas con procesos de gestión fiscal, entre las que se encuentran: gestión de proyectos, gestión presupuestaria, gestión de hacienda, gestión de activos y deuda, contabilidad y gestión del desempeño. En segundo término, a través del/los Sistema/s de Interfase, desde grandes agencias de recaudación impositiva como el Servicio Impositivo Nacional (agencia tributaria interna) y varias instituciones financieras incluyendo al Banco de Corea, se reúne y comparte información financiera relevante entre el sistema dBrain y sistemas de información externos.

En tercer lugar, toda la información financiera creada y gestionada mediante el Sistema Central de Gestión Financiera y los Sistemas de Interfase es recaudada por el Sistema de Análisis Estadístico, que luego arroja resultados e informes estandarizados y a medida para facilitar la toma de decisiones. Más aún, desde 2015 dichas estadísticas son publicadas a través del Sistema Abierto de Información Fiscal para brindar acceso público a la información y promover la transparencia. Por último, para mejorar la experiencia de los usuarios de dBrain, el Sistema de Soporte de Trabajo ofrece servicios como un portal y capacitación en línea.

Por su amplia coordinación, las Naciones Unidas destacaron a dBrain en 2013 por promover un enfoque integrado en la era de la información y el gobierno de Corea obtuvo el primer puesto en el Premio de Administración Pública de la ONU.

El estado de funcionamiento y características del sistema dBrain

Actualmente, dBrain cuenta con 64.000 usuarios, de los cuales en promedio un cuarto (15.000) utiliza el sistema a diario. En cuanto a las operaciones de tesoro, el sistema procesa el equivalente a US$7.000 millones en gastos y recauda US$4.000 millones en ingresos cada día.

Para garantizar que el programa esté adecuadamente mantenido y actualizado para satisfacer las necesidades de los usuarios, el gobierno coreano creó en 2016 el Sistema de Información de Finanzas Nacionales de Corea (KPFIS, por sus siglas en inglés), una institución pública especializada en la gestión y operación del sistema dBrain que pone servicios informáticos disposición de los usuarios 24 horas al día, 365 días al año. Los datos del sistema están repartidos entre dos centros de información, de los cuales uno es el primario y el segundo es de recuperación en caso de desastres.

El Sistema dBrain posee tres características principales:

1. Funciones en tiempo real, incluyendo Presentación y Pago Electrónico de Facturas (EBPP) y Transferencia Electrónica de fondos (EFT). La EBPP permite el pago de impuestos y otras penalidades a través del banco en línea y cajeros automáticos, además de facilitar que las autoridades a cargo de la recaudación monitoreen los ingresos fiscales en tiempo real, simplificando y acelerando el servicio público. Asimismo, la EFT permite que los usuarios de dBrain transfieran fondos desde la cuenta única del tesoro a los proveedores de bienes o servicios.
2. Función en línea basada en el programa: toda la información fiscal, desde presupuestos y ejecución hasta las declaraciones fiscales, se encuentra en línea a nivel del programa o proyecto para que los gerentes puedan acceder fácilmente a ella.
3. Integración y capacidades de interfaz: todos los procesos de gestión financiera de los ministerios y fondos pertinentes se integran mediante el sistema y poseen una interfaz vinculada a sistemas externos, ampliando el alcance de la información estadística de los fondos públicos.

Lecciones aprendidas de la implementación del sistema dBrain

Para aquellos países de América Latina y el Caribe que buscan desarrollar un sistema de gestión financiera integrada, la implementación de dBrain ofrece tres importantes lecciones: Panorama Completo, Facilitador y Apropiación.

La primera lección, Panorama Completo, se relaciona con la necesidad de contar con un sustento estratégico. Esto significa que la planificación y la reingeniería de los procesos deben preceder al desarrollo de un sistema de información complejo y central. Lo que es más, aquellos funcionarios públicos que estén muy familiarizados con los procesos de trabajo fiscales deben participar desde el inicio en la fase de diseño.

La segunda es Facilitador. Debe designarse una organización o entidad de gestión del proyecto que sea completamente responsable de las reformas fiscales y del desarrollo del sistema. En tanto facilitador, dicha entidad a cargo de la gestión del proyecto deberá mediar en conflictos de interés entre los ministerios pertinentes y otros actores.

La tercera lección es acerca de la Apropiación. El gobierno nacional debe apropiarse del sistema integrado y estar al mando de su gestión y operación. El desarrollo del sistema debe tener en cuenta los factores ambientales específicos y políticas y sistemas vigentes para que los ajustes puedan realizarse de manera flexible y oportuna.

Quisiera agregar que implementar el sistema dBrain trascendió el simple desarrollo de un sistema de gestión financiera. Debió crearse la infraestructura para la gestión fiscal y financiera del gobierno coreano, capaz de soportar las cuatro iniciativas de innovación fiscal principales. Al final, dBrain se convirtió en un proyecto de innovación fiscal en sí mismo. Actualmente estamos trabajando junto al BID para exponer y compartir nuestra experiencia en dBrain con América Latina y el Caribe. Esperamos que los gobiernos de ALC lo encuentren informativo y útil para el desarrollo de sus propios sistemas integrados de gestión financiera y reformas fiscales.