La pandemia del COVID ha dejado a las finanzas públicas de los países de América Latina y el Caribe (ALC) en una situación fiscal vulnerable que profundiza la urgencia de incrementar los ingresos tributarios, como pone de manifiesto el Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe del BID. El gran reto es incrementar de manera significativa los ingresos sin afectar la recuperación económica en la etapa pospandemia.
Mejorar la fiscalidad de la economía digital es una pieza fundamental para abordar este reto, pues es un sector de la economía que está creciendo a tasas sostenidas en una tendencia que, hoy por hoy, no parece tener límite. De momento, uno de cada tres habitantes de la Tierra consume productos o servicios utilizando Internet (ver figura 1).
Figura 1: Número de consumidores en línea en el mundo (en millones)
Lograr una tributación correcta en este sector es un desafío que tiene dos facetas. Una, la definición de los hechos gravables; la otra, la administración de contribuyentes remotos.
Empezando por la primera, las leyes tributarias no siempre se aplican bien a los negocios digitales, sea porque son modelos de negocio novedosos, sea porque la naturaleza virtual o cibernética dificulta la conexión o nexo con el territorio. Esto es, por ejemplo, lo que ocurre en el impuesto de sociedades de los modelos de negocio altamente digitalizados, que carecen de establecimiento permanente en el territorio. En el IVA digital ocurre algo parecido: los proveedores extranjeros están fuera del territorio, operando mediante la Red sin tiendas físicas; pero al ser un impuesto al consumo, son los consumidores los que generan el punto de conexión con el territorio.
La segunda parte es el reto que supone para las administraciones tributarias controlar a contribuyentes que no se ubican en el territorio y que, por ende, no están sometidos a su jurisdicción. Básicamente, esto significa que no se pueden utilizar las potestades administrativas tradicionales (por ejemplo, requerir información, examinar cuentas, imponer sanciones o embargar sin asistencia judicial); haciendo necesario o bien requerir el apoyo de la administración tributaria de su país (mediante acuerdos de asistencia tributaria mutua), o implantar esquemas novedosos de relación con los contribuyentes.
En este blog presentamos las reformas que podrían acometerse en los dos frentes –legal y administrativo– para realinear el sistema tributario con el comercio electrónico transnacional (Business to Consumer B2C, excluyendo los envíos entre empresas B2B y entre particulares C2C), e incrementar los ingresos fiscales en al menos 3.000 millones de dólares, en cálculos referidos al momento actual y con un tremendo potencial de crecimiento.
Revisar la exención del IVA a la importación de paquetes
En el comercio electrónico transnacional existe un problema en la definición legal de los hechos imponibles, y no es otro que la inadecuación de la exención del IVA a la importación de los llamados “pequeños envíos”, también conocida como exención de minimis.
Se estima que el tráfico de comercio electrónico transfronterizo B2C se sitúa para la mayoría de los países en una banda que va del 1 al 3% del comercio exterior total, aunque en algunos casos puede llegar incluso al 15% (Handbook on Measuring Digital Trade). Para ALC, se estima que el comercio electrónico B2C que cae bajo el supuesto de minimis asciende a 17.560 millones de dólares por año, lo que implica que los países de la región están dejando de recaudar al menos 3.000 mil millones de dólares al año[1].
No es que la exención de pequeños envíos no sea lógica, lo fue en su día; pero el desarrollo de la economía digital ha cambiado completamente el negocio de la importación de paquetes. En nuestro pasado analógico no muy distante, estos tipos de exenciones tenían sentido técnico y escaso impacto recaudatorio porque las ventas por catálogo eran algo marginal. Con el aumento de la conectividad y el desarrollo de inúmeros servicios y productos en línea, donde el consumidor puede adquirir bienes y servicios a través de solo un clic, sobre todo a través de grandes plataformas de mercado, estas exenciones están convirtiéndose en un dolor de cabeza para los gobiernos.
La franquicia de pequeños envíos nació, efectivamente, en la época de las declaraciones aduaneras en papel, y respondía a la lógica de evitar que el costo de gestión –agregando el del importador y el de la aduana—excediera a la recaudación efectiva. Hoy en día, los procesos electrónicos han reducido esos costos prácticamente a cero. Por eso, y porque existe una discriminación injustificada en contra del comercio tradicional, que no goza de una exención de minimis, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recomendó en el Informe de la Acción 1 de BEPS (Base Erosion and Profit Shifting, por sus siglas en inglés) eliminar o reducir significativamente el umbral de la exención de pequeños envíos, cosa que han hecho hasta ahora Australia, Nueva Zelanda, Suiza, Noruega, la Unión Europea y muchos otros países.
Fijémonos en la Unión Europea: tenía un umbral de minimis bastante modesto, entre 11 y 22 euros, y sin embargo lo reduce a cero desde 1 de julio de 2021. Por contraste, en ALC tenemos umbrales mucho más altos. Chile lo tiene en 30 dólares, el más bajo de la región. Este valor asciende a 50 dólares en Argentina, Brasil, Costa Rica y México, aumentado a 200 dólares en Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana, y a los 500 dólares en Guatemala. Solamente Barbados, Belice, Ecuador, Haití, Nicaragua, Surinam y Trinidad y Tobago carecen de exención de minimis. Como media simple, en la región tenemos 171 dólares de exención y esta no parece una situación que se adecúe a nuestras necesidades fiscales.
Sumáse a este desafío el fraude por subvaloración en este tipo de envíos. Se estima que la infravaloración afecta a entre el 60% y el 80% de los paquetes, dadas las grandes dificultades para que las aduanas ejerzan un control mínimamente eficaz sobre este tráfico. En definitiva, hay que seguir el consejo de la OCDE, tomar ejemplo de la UE y eliminar la franquicia del IVA a la importación.
Revisar la administración de este tributo: el modelo del proveedor
Parte del problema reside en la insuficiencia de las aduanas para controlar estos envíos. Por ende, la solución no puede pasar por agregarles mayores cargas de trabajo. Al contrario, hay que aligerarlo para que puedan ejercer sus importantes funciones de facilitación del tráfico y de seguridad, salud, prevención del narcotráfico, protección de las especies, de los derechos de propiedad, del patrimonio histórico y arqueológico, y de otras funciones más relevantes que la gestión del IVA de pequeños envíos.
Tradicionalmente la gestión del IVA a la importación se ha encomendado a las aduanas por la oportunidad de aprovechar el momento del despacho, pero no es la única solución. La lógica sería que el sujeto pasivo sea el consumidor, que es quien debe finalmente sufrir la incidencia del gravamen, pero esto complicaría excesivamente la gestión, pues el consumidor está en su casa y poco o nada sabe de la aduana. Por eso se acudió a intermediarios, como el transportista, interlocutor más próximo a la aduana, o a los mediadores de pago, que pueden actuar como agentes de recaudación.
Sin embargo, esta solución es subóptima porque el sistema financiero no tiene suficiente información sobre las transacciones subyacentes. Los transportistas, por su lado, no tienen mucha más información, y además no controlan los flujos financieros, con lo cual no pueden repercutir y transferir pagos por impuestos.
Realmente, a donde lleva la lógica es a seguir la misma fórmula que existe en el mercado interior, es decir: encomendar la gestión al proveedor, o sea que las propias empresas de la economía digital sean responsables del pago del impuesto. Estas sí tienen la información y el control de los flujos de pago. De aquí surge la recomendación de la OCDE: aplicar el vendor model o modelo del proveedor. Para los envíos sujetos a IVA (porque el de minimis es cero) pero no a arancel (porque tienen un umbral superior, por ejemplo, de 200 dólares), la OCDE recomienda[2] que la administración se haga por las agencias de tributos internos, de modo consecuente con el IVA de los servicios digitales.
Pero aplicar esta lógica exige construir nuevos procesos e instrumentos administrativos, en particular una relación que fomente el cumplimiento voluntario a partir de la sencillez de los sistemas (cumplimiento sistémico o compliance by design) para reducir la necesidad de la intervención humana y facilitar el pago del impuesto con costos mínimos de cumplimiento. Para las empresas de la economía digital no residentes (en buena parte, plataformas de mercado) se deben implementar fórmulas de cumplimiento cooperativo (con los contribuyentes) apoyadas por la cooperación internacional (con otras agencias tributarias) en el análisis de riesgos, el intercambio de inteligencia tributaria y los controles conjuntos.
La cooperación internacional es de suma importancia para mitigar el problema de la asimetría de la información relacionada a las actividades de las empresas no residentes en la región. Los países tienen una visibilidad parcial de estas actividades y la cooperación posibilita el intercambio de datos entre las administraciones tributarias, de la región y más allá, para cerrar estas brechas de información y asegurar un mejor cumplimiento tributario y el combate a la evasión.
De esa forma se puede implementar de manera efectiva el modelo del proveedor, algo que en ALC están ya haciendo muchos países para los servicios digitales prestados por no residentes, como hemos presentado en otro blog de esta serie, y abandonar los modelos basados en intermediarios, sean transportistas, sean intermediarios financieros, porque originan fricciones en el sistema, lo que puede afectar el cumplimiento voluntario.
Desde el BID trabajamos con la OCDE, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y el Banco Mundial para ofrecer un conjunto de herramientas para facilitar esta transición, tanto en política como en administración. Lanzamos un toolkit para ayudar a la región aplicar el IVA a la economía digital, y estaremos prestando apoyo técnico y financiero en la implementación de estas reformas a nuestros países miembros prestatarios. Además, pronto empezaremos un diálogo de política a nivel regional para discutir los elementos prácticos de esta transición, información que esperamos compartir en un futuro blog.
Otros blogs relacionados:
El IVA Digital en tiempos del COVID-19
Retos para el cobro del impuesto sobre la renta en la economía digital
[1] Nadie sabe con certeza el volumen real del comercio electrónico B2C. En nuestro cálculo, como recomienda el Manual de la OCDE, el FMI y la OMC, utilizamos la banda de entre el 1 y el 3% de las importaciones de bienes. La cifra total de importaciones de bienes en ALC la hemos tomado de la base de datos de la Organización Mundial de Comercio. El cálculo se ha hecho por valores en dólares americanos y por los 22 sectores que contempla, tomando los valores actualizados al último año que aparece en las estadísticas. El resultado son transacciones por 877.950 millones de dólares USA, que al 2% (mediana del 1 al 3% propuesto por la OCDE, el FMI y la OMA) producen la estimación de 17.560 millones para el comercio electrónico B2C. El cálculo de la recaudación potencial lo hemos obtenido aplicando a los datos de cada país su propio tipo de IVA a la importación.
[2] The Role of Digital Platforms in the Collection of VAT/GST on Online Sales contiene más información sobre esta propuesta
Un artículo genial!! En estos tiempos es cuando más se nota lo lento que avanza el derecho. Con la pandemia se ha notado muchísimo que la regulación fiscal no es capaz de adaptarse a la evolución de los mercados. La tecnología avanza a un ritmo muchísimo más rápido de lo que avanza el derecho. Creo que ese es el principal problema que debemos enfrentar los próximos años.