Cómo transformar la administración tributaria para mejorar la atención al ciudadano

Uno de los principales desafíos de las administraciones tributarias en América Latina y el Caribe es aumentar la recaudación de impuestos. Para cumplir con este objetivo, muchas instituciones tienen que cambiar el modo de relacionarse con los contribuyentes. Fue justamente eso lo que pasó con el Gobierno de la provincia de Córdoba en 2016, cuando lanzó el Programa de Equidad Impositiva (PEI), una iniciativa que cambió el paradigma de la administración tributaria.

El programa permitió a la provincia abandonar la práctica de mantener la sustentabilidad de las finanzas públicas a través de la creación y el aumento de impuestos, y sustituirla por una estrategia basada en reducir la mora y la evasión, tomando como eje una mejor relación entre los contribuyentes y el Estado. La premisa principal del programa es que si se facilita la gestión y el pago de tributos mediante mejores servicios y se hacen más eficientes y transparentes los incentivos, se logrará mayores niveles de cumplimiento.

Cambios innovadores: Atención al ciudadano y administración tributaria

Uno de los cambios más innovadores fue dejar de emitir el cedulón en papel para el pago de los impuestos patrimoniales (inmobiliario y automotor). El mecanismo tradicional consistía en emitir anualmente y distribuir por correo postal los cedulones para cada uno de los inmuebles y autos radicados en la Provincia, con el fin de que los ciudadanos paguen en las entidades recaudadoras habilitadas el tributo correspondiente. A partir de 2017, el esquema fue sustituido por un Cedulón Digital –de acceso a través de la web– que se pone a disposición del contribuyente junto con la posibilidad de realizar el pago por vía electrónica.

La instrumentación de la idea requirió, como paso previo, desmitificar verdades instaladas en el sector público. Una de ellas es que la mayoría de la gente tenía un alto apego y valoración del cedulón en papel. Esta creencia estaba muy arraigada tras décadas durante las cuales todos los años se desplegaba un gran esfuerzo financiero y logístico para captar, administrar y distribuir a los domicilios los cedulones por correo postal y luego se esperaba que el ciudadano fuera a los centros de pago. Sin embargo, la evidencia mostraba que esta forma de operar estaba más sustentada en la inercia que en las preferencias de la población. Como ejemplo, considerando el impuesto inmobiliario en el periodo enero-septiembre 2016, apenas el 10% del total de los cedulones distribuidos por correo postal eran usados para el pago del impuesto. Es decir que la mayor parte de los pagos se hacían con cierto grado de digitalización, utilizando cedulones emitidos y descargados desde la web o enviados por e-mail al contribuyente.

Mitos sobre el alcance de la Internet

También hubo que vencer mitos sobre el alcance de internet en los diferentes estamentos de la sociedad. Los principales prejuicios se orientaban a la población de pequeñas localidades, población socialmente más vulnerable y a los adultos mayores, donde se suponían mayores dificultades de accesibilidad a un servicio digital. La información disponible indicaba que los temores eran exagerados. Según la Encuesta Permanente de Hogares para el 4to trimestre del año 2016, la mayoría de los hogares tienen un uso habitual de las TICS. En Gran Córdoba, en el 84% de los hogares al menos uno de sus miembros ha utilizado internet en los últimos meses; un 63% de los hogares tiene al menos uno de sus miembros que utiliza la computadora; y un 93% de los hogares tiene algún integrante que utiliza un dispositivo móvil. Es decir que la información disponible señala que si bien la accesibilidad del internet y/o computadora no es total ni homogénea en toda la población, existe un porcentaje alto de acceso por hogar. Esto sugiere que el apelar a medios digitales para la administración de los impuestos si bien puede generar problemas en algunos segmentos marginales de la población, para la mayoría era un cambio positivo, especialmente frente a la alternativa de mantener el obsoleto mecanismo de emisiones en papel.

 Campaña de comunicación

Otra acción clave fue una fuerte campaña de comunicación. El objetivo fue recordar las fechas de vencimientos y resaltar la comodidad y ventajas que tienen los nuevos mecanismos para los contribuyentes. En el diseño e instrumentación se apeló al uso de herramientas de comunicación simples, directas y efectivas con el ciudadano. Se obtuvieron datos que permitieron segmentar a los contribuyentes y lograr avisos personalizados de próximos vencimientos, deudas y formas de pago. Además, el lanzamiento del Cedulón Digital contó con un fuerte acompañamiento de las autoridades políticas, que estuvieron predispuestas a romper con el paradigma de los impuestos en papel.

Un paso fundamental, en el proceso de inserción del pago de impuestos al mundo digital, fue la transformación de la página web de Rentas. En este sentido, se rediseñó la antigua página caracterizada por la complejidad y una débil infraestructura digital. El cambio principal consistió en poner el foco en el sujeto, es decir el contribuyente, en lugar del objeto, el impuesto. De esta manera, se le permitió al contribuyente acceder a toda la información sobre su situación fiscal de todos los bienes a su nombre en una sola pantalla, algo que previamente no se podía realizar y generaba confusión acerca de qué se adeudaba y qué no.  Para lograr el objetivo de que el sitio Web este orientado al ciudadano, se realizaron dos estudios exploratorios mediante la técnica de focus groups tendientes a conocer la valoración de los contribuyentes respecto de los servicios ofrecidos en el nuevo sitio Web.

Adicionalmente, se creó una aplicación móvil para permitir el acceso a la situación de cada contribuyente desde cualquier teléfono celular. Para lograr un mejor servicio, se ampliaron los canales de atención y se unificó la información existente entre todos ellos para evitar inconsistencias. Se desarrolló una estrategia y un protocolo de respuestas personalizadas a cada consulta y se capacitó al equipo de atención de las redes para lograr unificar los criterios y tonos de las mismas. Además, se contó con un plan de contingencia, donde se dispusieron soportes presenciales y telefónicos para aquellos contribuyentes que tuvieran inconvenientes o consultas, y se brindó la opción de solicitar el cedulón en papel por teléfono para los usuarios que así lo quisieran.

 Ampliación de los canales de pago digital

Un eslabón fundamental fueron las acciones tendientes a facilitar e incentivar el pago. Para ello fue clave ampliar los canales de pago digital, abarcando prácticamente todos los mecanismos que operan en el mercado: redes comerciales y bancarias de pago, tarjetas de crédito y de débito.

Otro punto muy relevante fue rediseñar los incentivos monetarios. Sin crear nuevos beneficios –de manera de no afectar la recaudación– se restructuró el esquema de descuentos que se venían aplicando en el pasado. El descuento por adhesión al cedulón digital (que consistía en un registro para recibir un cedulón por e-mail) se transformó en un descuento del 10% al que se accede en la instancia en la que el contribuyente opta por el pago online. Se conservó el descuento del 10% por pago en cuota única para contribuyentes que abonaran el año completo.

Pero el cambio más importante es que se impuso un nuevo mecanismo para acceder al descuento del 30% por contribuyente cumplidor (sin deuda vencida). Tal como operaba en el pasado este incentivo se percibía más como una penalización al contribuyente deudor (quien era obligado a pagar la denominada “cuota 50”, es decir una cuota adicional a la que pagaba el grupo de contribuyentes cumplidores) que un premio a quien no tenía deuda.  Para darle más potencia al instrumento, se eliminó la “cuota 50” y se reestructuró en un descuento por “estar al día” al que siempre se puede acceder pagando la deuda que se tenga acumulada. De esta manera, quien accede a todos los incentivos termina pagando poco más de la mitad del monto del tributo original.

Resultados superaron las expectativas

Dada la naturaleza de los cambios, el objetivo de corto plazo trazado originalmente era incorporar el cedulón digital sin afectar negativamente la recaudación; esperando resultados positivos en el mediano y largo plazo.

No obstante, los resultados superaron las expectativas. En el primer año de aplicación la recaudación creció 11,7% en términos reales. Es decir, que mucha gente reaccionó positivamente a los nuevos mecanismos utilizados, contribuyendo a reducir la mora y la evasión.

Se registraron aumentos en la opción de pago por cuota única (4 puntos porcentuales en el impuesto inmobiliario y 8 puntos porcentuales en el impuesto automotor comparado a 2016). A su vez, se evidenció un crecimiento notable en los pagos que recibieron el descuento por pago online. En términos de cantidad de objetos tributarios (inmuebles, automóviles, embarcaciones), la recaudación de los impuestos masivos patrimoniales mediante pago electrónico y online se incrementó desde el 16% en 2016 hasta el 29% en 2018. Mientras tanto, el resto de los contribuyentes, que no accedió al beneficio del pago electrónico, si bien descargaron o recibieron digitalmente el cedulón, imprimieron el mismo y lo pagaron mediante los canales bancarios y redes de pago tradicionales. Los pagos que obtuvieron el descuento por contribuyente cumplidor aumentaron 26 puntos porcentuales para el impuesto inmobiliario y 8 puntos porcentuales para el impuesto automotor en 2017. Los datos parciales de 2018 son todavía más alentadores, aunque aún no han finalizado los plazos de pago.

Que la población haya tenido una reacción tan positiva ante cambios tan disruptivos es muy importante. Ante lo novedoso de la experiencia lo previsible era mayores dificultades para la adaptación, difiriendo los impactos positivos para años subsiguientes, pero  hay resultados de corto plazo muy interesantes asociados a dejar de emitir los cedulones en papel. En concreto, con la reforma se dejaron de emitir unos 6 millones de cedulones, equivalente a 33 toneladas de papel, y un gasto estimado de US$2,5 millones en impresión y distribución. Esta es una ventaja ecológica y financiera inmediata, adicional a las mejoras en recaudación.