La provincia de Salta, en Argentina, está dotada de recursos naturales y culturales abundantes y diversos. Desde hace tiempo se sabe que posee un gran potencial turístico, aunque permanece sin explotar.
Situado en la intersección de atractivos naturales como el altiplano andino (la Puna), los bosques del Chaco y el bosque subtropical de la Reserva de la Biosfera Yungas, el paisaje de Salta ha sido agraciado con todo tipo de montes pintorescos, prístinas quebradas, picos montañosos, volcanes y salinas.
Salta también cuenta con importantes riquezas culturales, entre ellas sus comunidades indígenas y aborígenes, sitios de herencia colonial y arqueológica e incluso pinturas rupestres del período precolonial. El monumental “Tren a las nubes” es una de las vías ferroviarias ubicadas a mayor altitud en el mundo.
No obstante sus atributos, todavía a comienzos de la década del 2000 Salta seguía siendo una de las provincias menos desarrolladas de Argentina, con un PIB per cápita de aproximadamente la mitad del promedio nacional (US$4.000 versus US$ 7.500 en 2001). La industria turística de Salta también acusaba un importante retraso en comparación con el resto del país.
La devaluación del peso en 2001 presentó una oportunidad para impulsar el turismo, dado que bajaron los costos de visitar Argentina en relación con otros destinos internacionales.
El gobierno provincial de Salta quiso entonces aprovechar esta coyuntura e implementó una política de desarrollo turístico (PDT) a través de la cual se coordinaron las intervenciones para impulsar la industria turística de la provincia, creando así nuevas oportunidades de empleo para la población local. Las medidas de la PDT contemplaban:
- la construcción y modernización de la infraestructura turística y de transporte, incluyendo las vías terrestres para acceder a la ciudad de Salta, al aeropuerto internacional y a las terminales de buses;
- la restauración de sitios de la herencia histórica y cultural;
- el otorgamiento de créditos fiscales para la construcción, ampliación y remodelación de hoteles y otras instalaciones turísticas;
- aumento del presupuesto de la Secretaría de Turismo, que eventualmente fue promovida al rango de ministerio; esto permitió la creación de un Consejo de Turismo Provincial público-privado y el lanzamiento de una campaña de promoción integrada a nivel nacional e internacional.
El Banco Interamericano de Desarrollo apoyó la PDT mediante un préstamo a la provincia de Salta específicamente destinado a apoyar la industria turística.
La PDT tenía todos los ingredientes para dar un vuelco a la débil industria turística, pero la medición de la efectividad de esas intervenciones estructurales ha constituido una dificultad de larga data para los evaluadores: en un mundo ideal viajarían al pasado, eliminarían la intervención y medirían la diferencia en el resultado, que se convertiría en lo que se conoce como el “contrafactual” de lo que realmente ocurrió.
En ausencia de esa máquina del tiempo, los evaluadores normalmente crean un “grupo de control” artificial y luego miden los resultados de la intervención en relación con ese comparador, de manera similar a un protocolo clínico que administra un fármaco a un grupo y un placebo a otro para luego contrastar los resultados y así determinar la efectividad del fármaco.
En el caso de una política estructural de amplio alcance como la PDT —abarca una gran variedad de agentes económicos en la industria del turismo y un amplio conjunto de intervenciones en diferentes sectores—, configurar un grupo de control para estimar un contrafactual es sumamente difícil.
Una posibilidad sería centrar la evaluación solo en aquellos elementos de las políticas (como por ejemplo los créditos fiscales) cuyos beneficiarios y no beneficiarios comparables puedan ser identificados. Esto produciría una evidencia rigurosa sobre la efectividad de dichos elementos, aunque sacrificando la naturaleza estructural y compleja de las políticas públicas.
Otra posibilidad sería adoptar un enfoque de modelo estructural, como por ejemplo un modelo de equilibrio general computable en el cual se simulara la mayoría de las relaciones entre las diferentes partes. Esto reflejaría mejor la naturaleza integral de las políticas, aunque sacrificando un mayor rigor en la identificación de la relación causal entre las políticas y los efectos observados.
Para encontrar un punto medio entre el rigor y la integralidad de la evaluación, el BID utilizó un nuevo enfoque de medición desarrollado por Alberto Abadie, de la Universidad de Harvard, y sus coautores, denominado método de control sintético(MCS).
El MCS combina estadísticamente otras provincias de Argentina para construir su comparador ficticio, es decir, una especie de “provincia clon” cuyas características se parezcan al máximo a las de Salta. Si se eligiera una sola provincia como comparador, aunque es posible que resulte muy similar a Salta en términos de su potencial turístico, también podría ser muy diferente en términos de los niveles de ingreso per cápita u otras características.
La utilización del MCS permitió a los evaluadores construir un comparador similar a Salta en todos los aspectos.
Utilizando el MCS, y con base en datos del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial de Argentina, los evaluadores crearon no solo uno, sino dos “clones sintéticos”: el primero para la provincia a partir de una combinación ponderada de otras provincias argentinas en las que en los siete años anteriores al lanzamiento del PDT se observaban tendencias similares a las de Salta —como se describió más arriba—, y el segundo para el sector turístico argentino en general a partir de una combinación de diferentes industrias de la provincia. Cabe notar que se trata de la primera evaluación en que se han utilizado dos clones diferentes.
Allí se llegó a la conclusión de que la PDT de Salta aumentó el empleo en la industria hotelera en un promedio de 11% al año, con un impacto total del 110% entre 2003 y 2013.
A lo largo del mismo periodo, la PDT duplicó el empleo en el sector fundamental de la industria turística, lo cual probablemente generó otros efectos positivos en el empleo en sectores situados más adelante y más atrás en la cadena de valor del turismo. Conviene señalar que los resultados obtenidos fueron consistentes en las comparaciones con ambos “clones sintéticos”.
La rigurosa evaluación realizada por el BID de la PDT de Salta demuestra que los esfuerzos integrados para producir un cambio estructural en diversos ámbitos de una industria específica pueden impulsar efectivamente su crecimiento.
Asimismo demuestra que se pueden evaluar programas estructurales complejos de una manera mucho más rigurosa que la empleada tradicionalmente en el enfoque de estudios de caso. Esto también abre la puerta a la utilización del mismo enfoque en la creación de múltiples unidades de control sintéticas para evaluar programas con un enfoque dual industria-localización, como los de desarrollo de grupos ampliamente difundidos.
Esta historia es parte del capítulo 6: En búsqueda de la atribución – nuestras evaluaciones de impacto
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