Aproximar a Inovação das compras e contratações públicas é uma medida essencial para melhorar a gestão pública e a qualidade de vida da população. A inovação gera mais eficiência nas compras públicas, possibilita o acesso a produtos e serviços de melhor qualidade e gera economia, otimizando recursos e reduzindo gastos desnecessários. Neste contexto, o Brasil, país que conta com instrumentos de compras públicas flexíveis baseados em inovação, é um exemplo para a região.
Praticamente todos os países avançados possuem uma política de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) bem estabelecida. Nos anos recentes, esse tipo de política recebeu uma notória importância pela evidência trazida pela pandemia, em que países com as capacidades cientificas e tecnológicas estão recuperando-se melhor da crise, e pela crescente pressão nos mercados internacionais sobre os efeitos da mudança climática e da necessidade de se repensar o crescimento verde.
O desafio global da transição energética representa, para alguns países, o mesmo esforço concentrado da pandemia: o uso eficiente, sistemático, contínuo e persistente de todos os instrumentos das políticas de inovação e políticas cientificas e tecnológicas tanto pelo lado da oferta como da demanda. É nesta última que o poder de compra do Estado tem um papel determinante para alterar o comportamento e as expectativas do mercado, ao estabelecer mecanismos para compartilhar o risco tecnológico que é inerente à atividade de inovação.
Nos últimos anos, o Brasil construiu instrumentos e processos importantes para tirar as compras públicas de inovação do papel e vem se posicionando como modelo para outros países da América Latina. Os instrumentos de compras públicas no Brasil são flexíveis e, ao cobrirem todo o espectro do processo de inovação e do desenvolvimento tecnológico, oferecem a possibilidade de ser uma poderosa via para melhorar a eficiência dos serviços públicos, a transparência, a isonomia e gerar um círculo virtuoso em que o setor público caminhe com a velocidade do setor privado na solução de problemas concretos cuja solução demanda perspectivas integradas, holísticas e multidisciplinares.
A seguir, apresentamos 3 instrumentos recentes associados ao uso do poder de compra do Estado para o fomento à inovação no Brasil e discutimos os avanços e perspectivas para o fortalecimento desse tema na região.
Encomenda Tecnológica
A encomenda tecnológica é o principal instrumento de compra pública de inovação no Brasil. Alinhada às melhores práticas internacionais e possibilitando uma atuação “mission-oriented“, ou seja, voltada à resolução de problemas concretos, a encomenda permite contratar diretamente, por dispensa de licitação, a solução de problema técnico específico ou a obtenção de produto, serviço ou processo inovador que envolva risco tecnológico.
É o caso do desenvolvimento de soluções que ainda não estão disponíveis no mercado, nas quais a incerteza é muito grande e a possibilidade de insucesso é um risco que precisa ser compartilhado entre contratante e contratado. Um exemplo recente é a parceria entre a FIOCRUZ e o laboratório AstraZeneca para o desenvolvimento da vacina contra o COVID-19.
As chamadas “compras pré-comerciais” são um instrumento muito importante nos Estados Unidos e na União Europeia. Muitos dos produtos que utilizamos hoje em dia, como smartphones, são fruto dos investimentos governamentais em contratações semelhantes à encomenda tecnológica. Mas o uso do instrumento ainda é muito limitado. Por exemplo, Brasil e Colômbia são os únicos países da América Latina que possuem legislação específica para a contratação pré-comercial na Administração Pública . E mesmo no Brasil, onde essa legislação existe, a incerteza jurídica sobre a atuação dos órgãos de controle e o comportamento defensivo dos gestores públicos, avessos a riscos, faz com que o uso da encomenda fique muito abaixo do seu potencial. O desafio maior é colocá-la em prática.
Diálogos competitivos
Inspirado nos procedimentos de contratação da União Europeia, o diálogo competitivo foi introduzido pela Nova Lei de Licitações e Contratos em abril de 2021 e tornou-se mais uma opção para viabilizar compras públicas para inovação no Brasil.
Em síntese, o diálogo competitivo é estruturado em três grandes fases. Na primeira etapa é publicado um edital contendo os requisitos de pré-seleção dos interessados em participar do procedimento. A segunda fase organiza o diálogo propriamente dito entre a Administração e os participantes, negociando e definindo as melhores características técnicas para o objeto a ser contratado. Encerradas as etapas de pré-seleção e de diálogo, passa-se a uma terceira fase competitiva em que se recebem e analisam as propostas finais dos licitantes, passando à contratação do vencedor.
O diálogo competitivo parece um avanço inquestionável – especialmente para as contratações de inovação sem risco tecnológico, ou seja, para soluções já introduzidas, mas ainda pouco difundidas no mercado. O diálogo também inova ao permitir um procedimento de contratação negociado, reduzindo assimetrias de informação ao dar mais importância à definição do objeto do que apenas a critérios de seleção com base em valor, como o menor preço.
Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI)
Aprovado em junho de 2021, o Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador criou uma modalidade especial de licitação voltada especificamente ao teste de soluções inovadoras pelo Poder Público. Até então, um dos grandes dilemas envolvendo a relação entre Estado e startups era justamente a dificuldade de formalizar a contratação das soluções testadas em programas de inovação aberta – especialmente pelo paradoxo de ter que realizar uma licitação para contratar uma solução testada, validada e construída a quatro mãos com o próprio Poder Público.
O CPSI resolve esse problema criando um procedimento especial para contratar o teste de soluções inovadoras, com ou sem risco tecnológico, capazes de solucionar um problema enfrentado pelo Poder Público. Desse modo, ao invés de descrever o objeto a ser contratado, o CPSI acerta ao focar no problema a ser resolvido, deixando aos licitantes a tarefa de apresentar soluções. Além disso, se o teste for bem-sucedido, é possível passar ao fornecimento em escala da solução, limitado a R$ 8 milhões e à duração de 48 meses.
Essa modalidade de licitação tem chamado a atenção do setor público nos últimos anos. Em menos de 24 meses, mais de 20 licitações foram lançadas utilizando essa nova abordagem para inovação em compras públicas em diferentes governos e setores. Entre os exemplos mais notáveis, podemos citar o programa Conexões para Inovação da Petrobras, o EITA!Recife da Empresa Municipal de Informática (EMPREL) e o programa Impulsionar, que apoiou três redes municipais de educação.
A Petrobras utilizou essa modalidade de licitação em projetos para detecção precoce de falhas e inspeção remotas e automatizadas com robôs, entre outros exemplos. Já o EITA!Recife lançou desafios em áreas como mobilidade, proteção animal, sustentabilidade e outras, buscando soluções para problemas relevantes da cidade e garantindo transparência e equidade no processo. Por fim, destaca-se a coordenação de diferentes redes de educação realizada pelo Impulsionar que, com a utilização da modalidade de licitação criada pelo Marco Legal de Startups, apoiou na promoção da equidade no ensino e na diminuição das lacunas de aprendizado com a utilização de tecnologias de EdTechs.
O papel das entidades de fiscalização
No caso brasileiro, destaca-se a participação ativa das entidades de fiscalização, em especial o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do coLAB-i (Laboratório de Inovação e Coparticipação), que, desde 2019, busca apoiar as Compras Públicas de Inovação (CPIN) no país. A partir de uma parceria com o BID, foi possível entender os desafios e a jornada dos gestores públicos nesse tipo de processo. O modelo de apoio a compras públicas de inovação apresenta o diagnóstico e as origens das principais dificuldades para se contratar inovação na administração pública brasileira até o desenho de soluções para apoiar aos gestores e gestoras públicas para transpor estar barreiras.
Esta compreensão permitiu ao coLAB-i produzir conhecimento e ferramentas para reduzir as barreiras e incentivar a melhoria dos serviços públicos com a efetiva implementação das CPIN. O produto mais recente é a Plataforma CPIN, desenvolvida para impulsionar o bom uso pelos gestores públicos de instrumentos de compra pública para inovação. A plataforma consolida jornadas de distintos instrumentos, matriz de análise de instrumentos, legislações e boas práticas produzidas pelo TCU e parceiros.
Como avançar na América Latina e no Caribe
Embora as CPIN tenham avançado no Brasil, essa realidade ainda não é comum em outros países da região. Destacamos aqui três recomendações principais para fomentar o avanço das compras públicas de inovação na região:
- Fortalecer as políticas públicas de inovação, sobretudo por meio do desenvolvimento de instrumentos de compras públicas de inovação efetivos e coerentes com as necessidades de cada país. É fundamental que esses instrumentos sejam claros, simples e acessíveis para todos os gestores públicos e permitam a participação de empresas com produtos inovadores, incluindo pequenas e médias empresas e startups.
- Implementar casos práticos de sucesso, que possam servir de inspiração para os gestores públicos e demonstrar os benefícios e oportunidades que as compras públicas de inovação podem trazer para o setor público e para a sociedade como um todo. É importante que esses casos sejam amplamente documentados e divulgados, para que possam servir como referência e modelo para outros projetos.
- Criar guias e documentos que facilitem a implementação das CPIN, se possível em parceria com entidades de fiscalização e controle, para garantir a transparência e eficiência no processo. Esses guias devem incluir orientações claras sobre as etapas do processo, as melhores práticas, as fontes de financiamento disponíveis e outros aspectos relevantes. Também é importante que esses guias sejam atualizados regularmente e que haja um esforço contínuo para aprimorar a efetividade das políticas e instrumentos de compras públicas de inovação.
Texto também disponível em espanhol, no blog Puntos sobre la i
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