Paraguay logró aumentar la cobertura de los servicios de agua en 42% y de saneamiento en un 44%, en 20 años, gracias a inversiones sostenibles que han reducido la desigualdad en sus zonas rurales que han beneficiado a cerca de 250 mil personas.
Por Eduardo Bogado, José Francisco Manjarrés y Jorge Oyamada*
Hace poco más de 20 años los líderes del mundo se reunieron en Nueva York para adoptar la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, estableciendo una serie de objetivos que ayudarían a reducir la pobreza extrema. El acceso al agua potable y saneamiento era una de estas prioridades. La meta para el año 2015 consistía en reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecían de acceso a estos servicios, teniendo como línea base el año 1990.
En el caso de Paraguay esta meta resultaba ambiciosa, dado que en 1990 la cobertura de agua mejorada alcanzaba apenas al 62% de la población, mientras que solo el 58% tenía acceso a servicios de saneamiento. Por otro lado, los montos invertidos eran tan limitados que, en el año 2000, cuando los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fueron establecidos, los niveles de acceso a los servicios seguían casi iguales o peores que al comienzo de la década del 90. En el sector rural las brechas eran aún mayores. Al inicio del siglo XXI, en estas zonas del país, solo el 33% de la población contaba con un servicio de agua mejorada y el 28% con saneamiento mejorado.
En Paraguay, los servicios de agua y saneamiento rural son promovidos a través del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), organismo dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS).
Hasta el año 2000, el SENASA se había financiado principalmente por medio de pequeños créditos externos y de los aportes, tanto económicos como en especie, de las comunidades beneficiarias. Si bien el modelo había resultado exitoso hasta ese momento, la creciente necesidad de expandir los servicios de agua y saneamiento a nivel rural hacía necesario aumentar las fuentes de financiamiento para incrementar las inversiones y, sobre todo el apoyo técnico, para asegurar la sostenibilidad de los servicios.
Apoyo sostenido del BID al sector de agua y saneamiento rural en Paraguay
En febrero de 2001 el Gobierno de Paraguay (GdP) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobaron la primera operación de inversión para el sector rural, por US$12 millones (más US$5,1 millones de contrapartida local), que buscaba mejorar las condiciones sanitarias en pequeñas comunidades, a través de la extensión de la cobertura de los sistemas de agua potable y saneamiento básico, el apoyo para la implementación de esquemas de prestación en comunidades indígenas y el fortalecimiento institucional del SENASA.
Este Programa se ejecutó satisfactoriamente entre los años 2003 a 2010, logrando llegar a más de 57.000 habitantes con servicios de agua potable y saneamiento. Adicionalmente, se trabajó en el fortalecimiento de capacidades de las Juntas de Saneamiento (JS) en términos de gestión del servicio como en aspectos relacionados al desarrollo comunitario.
Como resultado de este exitoso Programa, a finales de 2009, el GdP y el BID aprobaron la segunda operación para el sector rural, denominada “Programa de Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales e Indígenas”, por US$12 millones. La exitosa experiencia del programa previo logró también atraer el interés del Gobierno de España, quien cofinanció la nueva operación con recursos de donación del Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina (FECASALC) con otros US$40 millones, lo que en adición a los US$8 millones provenientes de fondos locales, se constituyó en el mayor financiamiento en la historia para el sector rural de Paraguay. A través de estos recursos y los de otros financiadores, el SENASA logró cuadruplicar su capacidad de inversión, pasando de valores anuales cercanos a US$8 millones en 2003 a más de US$40 millones en 2012, llegando a representar más del 60% de las inversiones totales en el sector de agua y saneamiento a nivel país.
Gracias a este fuerte impulso en las inversiones, para el año 2015, el país logró aumentar sustancialmente la cobertura de agua mejorada en el sector rural, alcanzando al 81% de la población, lo que significó ser el país que más avanzó en el mundo en ese periodo, superando ampliamente la meta impuesta por los ODM. En términos de saneamiento, para ese mismo año, la cobertura alcanzó al 57% de la población rural; 29 puntos porcentuales más que en el año 2000 (ver Gráfico 1). No solo el país logró aumentar la cobertura de agua y saneamiento en el sector rural (comunidades rurales e indígenas), pero también gracias a esas inversiones se logró una reducción en la desigualdad de acceso para todos los quintiles de ingreso y etnia, así como una reducción en la brecha urbano-rural.
Objetivos de Desarrollo Sostenible: El reto de la universalización
El 25 de septiembre del 2015, nuevamente los líderes mundiales establecieron un conjunto de objetivos globales, entre los cuales se encuentra el ODS 6 “Agua limpia y saneamiento”, que tiene como una de sus principales metas la universalización de los servicios de agua y saneamiento seguros para el año 2030.
En diciembre de ese mismo año, el GdP y el BID aprobaron una nueva operación para el sector rural, por US$40 millones de dólares, apalancando US$20 millones adicionales del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE) del Gobierno de España.
Esta operación comenzó a ejecutarse a finales del 2018 y se espera que al final de la misma el número total de personas beneficiadas con un nuevo servicio de agua potable y saneamiento básico, a través de los tres proyectos financiados por el BID (incluyendo el cofinanciamiento del Gobierno de España), llegue a más de 250 mil, (tomando como base un hogar promedio de 5 personas).
Más allá de las inversiones en infraestructura
Estos programas han sido la principal fuente de financiamiento para inversiones de agua y saneamiento en el sector rural durante los últimos 15 años (según el SENASA, entre 2007 y 2019 representó el 47% de sus recursos para inversión). Pero más allá de las obras físicas y la cobertura de servicios, dichos proyectos aportaron beneficios adicionales, entre ellos:
Sostenibilidad de las inversiones: En 2014 la Oficina de evaluación independiente del BID examinó los 100 sistemas de agua potable que fueron construidos en el marco de la primera operación financiada por el Banco entre 2004 y 2008. El estudio reveló que el 96% de los sistemas funcionaban sin problemas, en 2014, lo que demostró que los operadores desarrollaron la capacidad de operar y mantener los equipos de manera adecuada, un aspecto crítico de los sistemas implementados en el sector rural . De hecho, a nivel mundial, se estima que después de 8 a 10 años, entre 20-25% de los sistemas hayan dejado de funcionar.
Fortalecimiento a las juntas de saneamiento/sistemas de gestión comunitaria: Promover la sostenibilidad de las JS y Comisiones de Saneamiento (CS) y reducir su dependencia de SENASA en aspectos técnicos es un factor fundamental, por lo que se fortalecieron de las capacidades de los miembros de estas organizaciones en administración, operación y mantenimiento de sistemas de agua. Asimismo, se realizaron capacitaciones a la comunidad en higiene, uso racional del agua y gestión adecuada de los sistemas. Como resultado, cerca del 6% de las CS/JS conformadas requirieron apoyo de SENASA, un porcentaje muy por debajo del 25% esperado.
Reducción de inequidades y apoyo a las comunidades indígenas: En las comunidades indígenas la complejidad de la intervención es mayor, puesto que las soluciones convencionales de agua y saneamiento no concuerdan en muchos casos con sus prácticas culturales. Eso es algo que se ha tomado en cuenta en la conceptualización de las soluciones y en los procesos de gestión social para lograr consensos en el tipo de intervención, los protocolos de ejecución y los mecanismos de participación. En los proyectos, el SENASA, a través de sus especialistas sociales, desarrolló procesos de consulta previa, libre e informada con las comunidades indígenas beneficiarias, que derivaron en una relación de confianza en todas las etapas del proyecto, con lo que se logró que las comunidades acepten y utilicen los sistemas. Además, se capacitaron a más 5.600 pobladores indígenas en aspectos de salud, higiene, uso racional del agua, protección de fuentes de agua y equidad de género.
Fomento de la participación de la mujer: A través de los proyectos se fomenta la participación de mujeres en la gestión comunitaria de los servicios de agua y saneamiento. Específicamente, en el caso de las JS promovidas por los proyectos, aumentó el número de mujeres alcanzando un total de 443 en 226 juntas (en promedio, dos mujeres en cada JS). En todo el mundo, en las zonas rurales las mujeres son las principales encargadas de recolectar el agua de las fuentes más cercanas y gestionar su uso al interior de los hogares. Por esta relación con el agua, las mujeres son las que acumulan más conocimiento sobre el recurso y su manejo adecuado, una experiencia que se ha puesto al servicio de toda la comunidad.
Desafíos a futuro
Se ha recorrido un largo y productivo camino, pero a 2019 los niveles de cobertura agua y saneamiento mejorados en el sector rural alcanzaban al 83% y 68% de la población, respectivamente, lo cual indica que aún queda un largo camino por recorrer para lograr la universalización de los servicios, considerando los desafíos que el incremento en costos unitarios y de sostenibilidad de los sistemas más dispersos implican.
Pero más allá de la cobertura, existen otros problemas latentes en el sector de agua y saneamiento de Paraguay que de una u otra forma están siendo atendidos con apoyo del Banco.
Atomización de prestadores: Según el Ente Regulador de Servicios Sanitarios del Paraguay (ERSSAN), en Paraguay hay más de 5.117 prestadores, de los cuales el 90% cuenta con menos de 250 conexiones, lo cual genera bajos niveles de eficiencia y heterogeneidad en la calidad del servicio. Para afrontar esta problemática, se están previendo realizar pilotos de asociatividad de pequeños prestadores, para generar organizaciones más fuertes y viables desde el punto de vista técnico y financiero.
Limitación de recursos para la financiación del servicio: Una de las principales limitaciones de los pequeños prestadores es la falta de acceso al financiamiento para realizar inversiones que permitan ampliar sus zonas de prestación o mejora de la calidad del servicio. Muchas veces esta situación se agrava porque estos prestadores cuentan con tarifas muy bajas que no les permite ni siquiera cubrir los costos rutinarios de operación y mantenimiento; adicionalmente, la dificultad para aumentar las tarifas muchas veces está relacionada a la baja valoración del servicio por parte de los usuarios. En ese sentido, conjuntamente con BID Lab, a través de un proyecto enmarcado en la iniciativa de Lazos del Agua, se está buscando fortalecer y mejorar el acceso de los prestadores al mercado financiero y de esta forma aumentar la conectividad y mejorar la calidad del servicio. Asimismo, a través de estrategias de cambio de comportamiento se está trabajando con la comunidad para aumentar los niveles de valoración de los servicios y con ello favorecer su sostenibilidad.
Dificultad logística para apoyar a los prestadores: Debido a la gran cantidad de prestadores esparcidos por todo el país, el trabajo de supervisión técnica y apoyo por parte del SENASA resulta complejo y muy costoso. En este sentido, a través de una cooperación técnica de BID Lab, se prevé realizar un piloto para desarrollar plataformas de formación y capacitación a distancia para las JS y CS, de modo a generar y/o mejorar las habilidades de los profesionales que brindan servicios asociadas a la prestación de los servicios de agua y saneamiento.
Se dice que solo se hace camino al andar. El camino recorrido en los últimos 20 años en el sector de agua y saneamiento rural de Paraguay es una muestra de ello. Desde el Grupo BID seguiremos trabajando para mejorar vidas hasta que cada uno de los paraguayos cuente con un servicio seguro de agua y saneamiento en sus hogares.
*Francisco Manjarrés es Especialista Senior en agua y saneamiento en Paraguay. Jorge Oyamada es Especialista de agua y saneamiento en Argentina. Eduardo Bogado es consultor de agua y saneamiento en Paraguay.
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