Política fiscal para as mudanças climáticas: Desafios e oportunidades

Assim como o resto da América Latina, o Brasil apresenta vulnerabilidades importantes relacionadas à mudança climática, e a ação dos ministérios da fazenda, planejamento e gestão será decisiva para enfrentar este desafio e ajudar o país a promover uma transição justa a uma economia resiliente, de baixo carbono e fiscalmente sustentável.

O lançamento deste estudo se dá em um momento em que as evidências revelam uma clara e inequívoca necessidade de aumentar os esforços climáticos dos países, dada a insuficiência das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC, por sua sigla em inglês) para limitar o aumento da temperatura global em 1.5ºC com relação aos níveis pré-industriais.

Estima-se que a trajetória atual de descarbonização conduzirá a temperatura global média a um aumento entre 2.4ºC e 2.6ºC ao final deste século (UNEP, 2022), o que aumenta exponencialmente os riscos de desastres naturais (IPCC, 2022), e a necessidade de acelerar a transição justa a economias descarbonizadas e resilientes na região.

Esta publicação mostra como as mudanças climáticas impactam a gestão fiscal, e, sobretudo, como a política fiscal pode contribuir para mitigar e responder a esses impactos, e acelerar o processo de transição para uma economia resiliente e baixa em carbono. Dito de outra forma, a publicação revela a importância de uma atuação proativa dos ministérios de finanças, economia e fazenda através de instrumentos de política e gestão fiscal destinados a elevar a ambição climática na região. O livro ainda revela como essas instituições já vêm atuando no tema, apresentando as práticas destacadas e as lições aprendidas a partir dessas experiências.

Este blog apresenta de forma sintética o argumento central do livro pela importância da atuação dos ministérios de finanças, economia e fazenda na agenda climática, e identifica áreas estratégica para sua atuação no combate as mudanças do clima.

Riscos fiscais derivados das mudanças climáticas

A adaptação às mudanças do clima é uma das tarefas mais urgentes para região. A América Latina e Caribe (ALC) é uma das regiões menos preparadas do mundo para lidar com os efeitos das mudanças climáticas, e vem enfrentando um aumento significativo na frequência dos eventos climáticos extremos.

De fato, os dados revelam um aumento de 50% na frequência dos eventos climáticos extremos no período recente, que passaram de 0,2 eventos por ano, entre 1980-2000, para 0,3 eventos, entre 2001 e 2019.

É igualmente importante pensar a ALC em um contexto de transição global para economias descarbonizadas. A estabilidade do clima global não comporta os níveis atuais de produção de combustíveis fósseis. As estimativas apontam que para atender as metas do Acordo de Paris, entre 66% e 81% das reservas provadas, prováveis e possíveis de petróleo da ALC deverão permanecer inexploradas.

Impacto da mudança climática na sustentabilidade fiscal

Tanto os eventos climáticos extremos como a transição para economias descarbonizadas têm intercorrências importantes com a sustentabilidade fiscal dos países da região.

Diante da baixa preparação para lidar com as mudanças climáticas, é provável que o aumento da frequência, intensidade e duração dos eventos climáticos extremos resultem em danos significativos a infraestrutura e nos ativos físicos de forma geral. Além disso, podem gerar choques negativos de produtividade, interrupção de serviços essenciais, como o transporte de carga e passageiros, e a disrupção de processos produtivos. Esses fatores tendem a resultar em perdas de atividade econômica e, consequentemente, de arrecadação tributária. Estima-se que a ocorrência de ao menos um evento climático extremo em um dado ano esteja associado ao aumento do déficit público em 0,8% do PIB para países de renda média-baixa e de 0,9% do PIB para países de renda baixa da região.

Já a redução na produção de petróleo necessária ao atendimento das metas do Acordo de Paris levaria a perdas acumuladas de arrecadação superiores a US$ 1,3 trilhões de dólares para a região até 2035, de acordo com as estimativas realizadas em um estudo recente do BID. Outros ativos intensivos em carbono também sofreriam impactos, tendo sua vida útil abreviada pela transição global para economias descarbonizadas.

É importante destacar que essas perdas de receitas tributárias ocorreriam paralelamente a necessidade de gastos públicos crescentes com reparação da infraestrutura danificada, com atendimento de emergências, além dos gastos necessários em adaptação e mitigação. A figura 1 abaixo, detalha como as mudanças climáticas podem impactar as finanças públicas.

Figura 1: Impactos fiscais decorrentes das mudanças climáticas

Oportunidades: Usando a política fiscal verde como um motor do crescimento econômico e do bem-estar

Se as mudanças climáticas impõem novos riscos a gestão fiscal, a ação climática apresenta novas oportunidades para reativar os motores do crescimento econômico na região, gerando renda e empregos.

Estima-se que a descarbonização da região possa gerar 15 milhões de empregos líquidos até 2030, e que os investimentos públicos orientados para uma transição energética justa, ordenada e alinhada com o Acordo de Paris possa incrementar as taxas de crescimento econômico anual em 1 ponto percentual. Além disso, para cada dólar investido em gestão de risco de desastres, 4 dólares são gerados em benefício econômicos em termos de danos evitados ou reduzidos.  

Entretanto, para o aproveitamento dessas oportunidades, é fundamental que a política fiscal desempenhe um papel catalisador da ação climática, seja direcionando recursos próprios para adaptação e mitigação via orçamento e investimentos públicos, ou mobilizando recursos privados para a ação climática através de sinais de preços.

Três áreas estratégicas de atuação da política fiscal para as mudanças climáticas

Existem três grandes áreas onde os ministérios de finanças, economia e fazenda podem contribuir e protagonizar uma agenda propositiva para a ação climática:

1. Gestão de riscos fiscais por eventos climáticos extremos e pela transição para economias descarbonizadas

Os governos devem criar mecanismos para identificar, medir, antecipar e mitigar os riscos fiscais de eventos climáticos extremos e de transição nas contas públicas. Também devem ampliar os mandatos desses ministérios para comportar uma gestão diligente dos riscos climáticos.

Como parte desses esforços, é importante incorporar a análise de riscos climáticos no planejamento do investimento público, tornando-o mais resiliente e reduzindo os riscos de que os novos investimentos possam gerar ativos encalhados ou problemas de aprisionamento em carbono (carbono lock-ins).

2. Promover a transição justa a economias resilientes e descarbonizadas

Os referidos ministérios devem elaborar políticas para uma transição verde que considere e aborde os impactos distributivos sobre os setores econômicos e trabalhadores afetados por meio de uma política macrofiscal e gestão tributária, de gastos e da dívida adequadas.

Isso significa não apenas a aplicação de políticas compensatórias, mas também a promoção de novas fontes de emprego e crescimento econômico, que resultem da adoção e desenvolvimento de novas tecnologias e investimentos orientados a resiliência e descarbonização das economias.

3. Acesso ao financiamento

As estimativas apontam que para atender a crise climática, os países da ALC necessitam de investimentos em infraestrutura da ordem de 2% a 8% do PIB e de 5% a 11% do PIB em gastos sociais. Este montante excede em muito a capacidade financeira dos governos. Por isso, os ministérios de finanças, economia e fazenda deverão promover a atração de investimentos privados, estabelecendo marcos regulatórios claros, propondo investimentos públicos e implementando reformas para reduzir barreiras ao investimento privado, mobilizando recursos para ações que contribuam para os objetivos climáticos do país.

Além disso, esses ministérios podem contribuir para o desenvolvimento de novos mercados (como títulos verdes) aproveitando o crescente interesse do mercado de capitais em colocar recursos em projetos sustentáveis, acessando assim uma nova base de investidores.

Em resumo, esta  publicação do BID identifica como os ministérios de finanças, economia e fazenda podem apoiar, coordenar e liderar o aumento da ação climática necessária ao cumprimento do Acordo de Paris, a partir do uso de instrumentos de política e gestão fiscal para lidar com os desafios relacionados ao aquecimento global e, principalmente, aproveitar as oportunidades para fomentar um crescimento sustentável, resiliente e justo para a região da América Latina e do Caribe.

Conheça mais sobre o trabalho do BID com os ministérios de finanças, economia e fazenda na área de mudança climática.

Leia o nosso estudo: “Política Fiscal e Mudanças Climáticas: experiências recentes dos Ministérios de Finanças na América Latina e Caribe”

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[1] Em essência, o presente livro trata do papel dos ministérios responsáveis pela condução da política e da gestão fiscal na agenda climática. Entretanto, é importante ressaltar que a institucionalidade fiscal varia de país para país, de modo que a política fiscal e gestão fiscal podem estar concentradas em um único ministério, ou divididas em diversos ministérios, como no caso brasileiro, onde o tema é de competência dos Ministérios de Fazenda, de Planejamento e de Gestão.