Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios en México: Logros y retos pendientes

En abril de 2016, el Gobierno de México promulgó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF o Ley), disposición normativa que constituye un antes y un después en el quehacer financiero y de responsabilidad fiscal de los entes públicos locales en México.

La LDF tiene como objetivos principales: fomentar la sostenibilidad de las finanzas públicas de los gobiernos estatales y municipales; reducir sus costos de financiamiento, y promover una mayor transparencia fiscal subnacional.

Para esto, la Ley fue estructurada alrededor de cinco ejes principales:

1) Reglas de disciplina presupuestaria y del ejercicio del gasto, que promueven la responsabilidad hacendaria;

2) Sistema de Alertas, que evalúa el nivel de endeudamiento de los estados, los municipios y todos aquellos organismos estatales y municipales, que tengan inscritos Financiamientos u Obligaciones en el Registro Público Único; y con el cual, se fijan los Techos de Financiamiento Neto anuales para cada uno de ellos, según su resultado;

3) Reglas para la contratación de deuda, que buscan garantizar que se contraten obligaciones bajo las mejores condiciones del mercado, acreditadas con el menor costo financiero y que se promueva un ejercicio transparente durante su autorización y contratación;

4) Registro Público Único, donde las entidades federativas, los municipios y sus organismos deben inscribir la totalidad de las obligaciones contraídas; y

5) Deuda Estatal Garantizada, que es un aval otorgado por el Gobierno Federal a estados y municipios, con el propósito de reducir la tasa de interés de los créditos, a cambio de generar convenios de disciplina financiera específicos.

Para implementar los ejes mencionados, se generaron reglamentos y lineamientos que especificaron con mayor detalle los conceptos y procedimientos operativos, lo cual ha sido un factor clave para avanzar en el logro de los objetivos de la Ley. Adicionalmente, a fin de lograr una efectiva adopción de la Ley por parte de los estados y municipios, se consideró una implementación por etapas para varias de sus disposiciones.

Mayor transparencia fiscal

De los cinco ejes mencionados, los que comenzaron a producir efectos de manera inmediata fueron los relacionados con la contratación de deuda y el Registro Público Único (RPU), ya que éstos entraron en vigencia al día siguiente de la promulgación de la Ley. La introducción del RPU fue importante porque no solamente se obliga a registrar la totalidad de financiamientos y obligaciones contratados, sino que, además, obliga a realizar una total transparencia del endeudamiento local, ya sea vía deuda pública o bajo cualquier esquema de obligaciones de pago, tales como las Asociaciones Público Privadas. Previamente, la reglamentación solo requería registrar aquellas obligaciones que contaban con transferencias federales como fuente de pago, lo que llevó a que no se contara con un registro completo del endeudamiento subnacional.

Desde el establecimiento del RPU al primer trimestre de 2017, el saldo de los financiamientos cuya inscripción con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley no era obligatoria, se ubicó en 22,320 millones de pesos (o aproximadamente 1,240 millones de dólares, representando el 3.9% del saldo total de la deuda subnacional) en 67 créditos. Dichos trámites han representado el 19% de lo registrado en dicho periodo.

Adicionalmente, como se mencionó, el RPU se ha vuelto una herramienta importante de transparencia fiscal, al publicar información actualizada diariamente, y detallada de la deuda y obligaciones de los gobiernos subnacionales. De hecho, un informe reciente de la calificadora Moody’s afirma que el RPU se está convirtiendo en una fuente muy confiable de monitoreo de las obligaciones de deuda de los estados y municipios mexicanos.

Reducción de los costos financieros

En lo que respecta a la contratación de deuda, una de las reglas procedimentales incluida en la Constitución Mexicana y en la propia LDF, establece la obligatoriedad de contratar endeudamiento bajo las mejores condiciones del mercado, entendidas como el menor costo financiero. Para la acreditación del cumplimiento de esta condición, los gobiernos subnacionales deben llevar a cabo procesos competitivos y publicar en su página oficial de internet la propuesta ganadora y un comparativo de todas las propuestas.

Desde la promulgación de la Ley y hasta el mes de mayo de 2017, los estados y municipios de México han contratado 226 créditos mediante este proceso competitivo. Como consecuencia de la implementación de estos procesos, se ha observado una baja en las sobretasas de los créditos bancarios. Podemos citar los ejemplos de tres entidades federativas, en donde, tras un proceso de refinanciamiento de su deuda por 48,565 millones de pesos (aproximadamente 2,700 millones de dólares), la sobretasa bajó 65 puntos base.

Disciplina Financiera

En lo que respecta a las reglas de disciplina presupuestaria, las reglas de balance, presupuestarias y del ejercicio, establecidas en la LDF, comenzaron a aplicar para las entidades federativas y sus entes públicos a partir del año fiscal 2017. Por otro lado, en cuanto a los municipios y sus entes públicos, estas reglas serán obligatorias a partir de 2018. La mayoría de los estados ya han modificado sus legislaciones locales para incluir las nuevas disposiciones establecidas en la LDF y han avanzado en la implementación de la misma, como se pudo apreciar en la formulación de las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos de las entidades federativas para el año fiscal 2017, los cuales se formularon siguiendo las reglas presupuestales plasmadas en la Ley y bajo los nuevos formatos contables emitidos para su cumplimiento.

En lo que respecta al Sistema de Alertas, la primera medición que se realizó aplicó sólo a las entidades federativas y fue publicada el 30 de junio de 2017. Esta evaluación fija los Techos de Financiamiento Neto anuales que las entidades deberán observar en el año fiscal 2018. Se espera que el Sistema de Alertas se convierta en una herramienta efectiva para generar mayor planeación en la contratación de la deuda local y con ello, controlar su crecimiento.

Finalmente, en lo que respecta a la Deuda Estatal Garantiza, aunque el instrumento ya podría ser utilizado, esto no ha sucedido al momento. Actualmente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), están trabajando en un convenio marco que otorgue el esquema general para utilizar esta herramienta.

Logros y retos pendientes

Si bien es muy prematuro evaluar el efecto que la LDF ha tenido sobre las finanzas públicas de los estados y municipios, por haber transcurrido tan solo un año desde su promulgación, los primeros indicios en temas de transparencia y costo del financiamiento son alentadores.

Por otro lado, las primeras evidencias sobre el cumplimiento de las reglas de disciplina presupuestaria indican que algunos estados vienen enfrentando retos para su efectiva implementación. Esto se debe principalmente a los importantes cambios en procedimientos introducidos por la Ley, los cuales pueden tomar un cierto tiempo en ser plenamente comprendidos y asimilados. Para acortar estos tiempos de asimilación y adopción, es importante brindar apoyo a los estados y municipios, a fin de lograr una efectiva implementación de Ley. En tal sentido, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el BID están desarrollando un curso para la capacitación masiva de funcionarios públicos de los niveles estatal y municipal en los contenidos e implicaciones de la nueva Ley.

A pesar de los retos que se puedan presentar para su efectiva implementación, la publicación de la LDF marca, sin duda, un antes y un después de la gestión fiscal subnacional en México. Si bien el reto de corto plazo es alcanzar una gestión responsable de las finanzas públicas, se espera que en el mediano plazo esta mayor responsabilidad conduzca a la implementación de políticas fiscales más eficientes, que no solo fortalezcan la sostenibilidad fiscal, sino que además generen una mayor conciencia sobre la importancia de contar con una gestión fiscal efectiva. Esto llevaría al desarrollo de políticas fiscales con un mayor impacto sobre el desarrollo económico y la equidad, incrementando del bienestar de todos los mexicanos.