Uno de los mayores desafíos de la descentralización en América Latina y el Caribe es la baja recaudación de ingresos propios por parte de los gobiernos subnacionales. El ejemplo más rotundo es el impuesto a la propiedad inmobiliaria, tributo local por excelencia, que representó en nuestra región el 0,3% del PIB en promedio durante la década de 2000: la mitad de lo que se recaudó en otras regiones en desarrollo y apenas un cuarto en relación con los países desarrollados [1].
Esto es un problema por muchos motivos: no solo reduce los recursos disponibles para realizar las inversiones locales que mejoren la calidad de vida de la gente, sino que acentúa la (ya muy alta) dependencia de transferencias del gobierno central. El desafío no es nuevo: viene formando parte de los diagnósticos de la gestión local desde hace décadas.
Es por eso que la región está ávida de innovaciones en recaudación subnacional, que muestren que es posible ser más efectivos en la recaudación de impuestos locales. En este aspecto, Uruguay viene desarrollando una experiencia que merece atención.
Competencia por impuestos genera “Guerra de patentes”
El impuesto a la patente de rodados es, junto a la contribución inmobiliaria (en sus variantes urbana y rural), uno de los dos tributos más importantes con que cuentan los 19 departamentos de Uruguay. Como su nombre lo indica, es un impuesto que se cobra a todos los vehículos, nuevos y usados, con distintos valores y tasas de acuerdo al vehículo, el tipo de uso y antigüedad. Hasta el año 2011 cada Intendencia Departamental cobraba por su cuenta este impuesto, lo cual multiplicaba el costo administrativo de gestionar el tributo. Además, pese al crecimiento del parque automotor, la recaudación venía cayendo, en buena medida porque los departamentos competían entre sí reduciendo el “aforo” o valor fiscal de los vehículos y otros artilugios [2], buscando captar contribuyentes, algo que se conoció como la “guerra de patentes”.
Esto último llevaba a que muchos vehículos se registraran en departamentos que cobraban menos patente, en lugar de hacerlo en la residencia de los propietarios. Con el tiempo, los departamentos fueron perdiendo recursos, ya sea por abdicar de contribuyentes o por cobrar menos impuesto de lo que correspondía por vehículo. De hecho, la recaudación de la patente para todos los departamentos cayó un tercio en valores constantes entre 2001 y 2010.
Solución: Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares
¿Cómo resolver este problema? Conscientes de la situación, en el año 2011, el gobierno central y los gobiernos departamentales forjaron un acuerdo, con el propósito de unirse para el cobro de la patente de rodado, a través de un mecanismo denominado SUCIVE: Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares. El SUCIVE es administrado por un fideicomiso profesional, autorizado por el Banco Central del Uruguay, que cobra una comisión por funcionamiento del 2.5% de la recaudación y transfiere en forma inmediata los ingresos recibidos a través de una amplia red de cobranza distribuida en todo el territorio, al gobierno departamental correspondiente. La dirección del SUCIVE está integrada por el Congreso de Intendentes, que agrupa a las autoridades de todos los departamentos del país, y representantes del gobierno central. Además de la recaudación del impuesto a la patente, el SUCIVE también es responsable del cobro de recargos, multas y moras correspondientes al vehículo, junto a las multas que correspondan a los propietarios o conductores.
Inicialmente la administración del SUCIVE hizo una revisión del aforo, para uniformizar los criterios de imposición vehicular en todo el país, y desde el año 2012 procedió a centralizar el cobro. Durante los primeros años (hasta 2015), se aseguró un ingreso mínimo a los departamentos para que no vieran sus ingresos disminuidos, lo que estimuló su incorporación. Desde entonces, en el período comprendido entre 2012 y 2016 la recaudación de patentes creció cerca de 50% en valores constantes, convirtiéndose en el impuesto de mayor recaudación a nivel subnacional. De hecho, creció en valores constantes en 18 de los 19 departamentos del país, en casi todos de manera sustancial. La unión de los departamentos alrededor de un fin común, en alianza con el gobierno central, generó un caso de éxito en recaudación subnacional [3].
Lecciones aprendidas y oportunidades futuras
La experiencia uruguaya con el SUCIVE es innovadora e interesante en varios aspectos. Además de resolver el problema de la “guerra de patentes”, la centralización de la recaudación permitió ahorros en costos administrativos, ya que evita que cada uno de los departamentos del país tenga que incurrir en el costo de recaudar individualmente. Por otro lado, al ser una solución consensuada con los departamentos, de adhesión voluntaria y de la cual participan en su administración (a través del Congreso de Intendentes), preserva la autonomía subnacional y cuenta con legitimidad [4].
El SUCIVE brinda a los ciudadanos diversas modalidades de pago, incluyendo el pago en línea, lo que facilita el cumplimiento voluntario y mejora los mecanismos de fiscalización. A su vez, la posibilidad de contar en un único repositorio con la información de todos los vehículos, en combinación con el “big data”, permite ampliar el sistema hacia otros usos e innovaciones en gestión pública, incluyendo la administración de multas, la obtención de la licencia de conducir (en curso), pago más eficiente de peajes y estacionamientos, respuesta más rápida y efectiva frente a hurtos, entre otros. Y como ya mencioné, el desempeño recaudatorio ha mejorado sustancialmente. A raíz del éxito del SUCIVE, se está evaluando su expansión a la contribución inmobiliaria.
Para terminar, no hay un modelo único de organización para la recaudación de impuestos subnacionales: cada país busca su mejor arreglo institucional en función de cómo balancear los objetivos, a veces contrapuestos, de eficiencia y eficacia recaudatoria, servicio al contribuyente y preservación de la autonomía subnacional. La experiencia Uruguaya con el SUCIVE muestra que la unión hace la fuerza: es posible coordinar esfuerzos entre los gobiernos departamentales y con el gobierno central para mejorar la recaudación de impuestos subnacionales y abrir un abanico de innovaciones en gestión pública y mejora de los servicios al ciudadano, muchas de las cuales recién se están explorando.
Notas de píe
1. Ver Marco Estratégico Sectorial del BID de “Descentralización y Gobiernos Subnacionales”: http://www.iadb.org/es/sectores/reforma-modernizacion-del-estado/marco-sectorial,18399.html
2. Por ejemplo, se cobraba distinto aforo a vehículos iguales pero que diferían en detalles insignificantes, como el tapizado; o se clasificaba como “camioneta” a vehículos que no lo eran para reducir el porcentaje del impuesto, que es menor porque se considera la camioneta un rodado para trabajar; entre otros.
3. Este blog es un adelanto de un estudio de caso en curso que documenta en detalle la experiencia del SUCIVE; las estimaciones preliminares considerando la evolución del valor del parque automotor para el período 2012-14 indican que al menos un tercio del incremento en los ingresos se explicaría por el efecto de la gestión centralizada.
4. Para una discusión conceptual y una revisión de experiencias internacionales en esquemas centralizados y descentralizados de administración tributaria subnacional, ver Jorge Martínez-Vázquez y Andrey Timofeev (2005). “Choosing between centralized and decentralized models of tax administration”. International Journal of Public Administration – February 2005.
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