¿Qué son los riesgos fiscales y cómo manejarlos para una buena gestión pública?

La política fiscal tiene el potencial de aportar al crecimiento, la estabilidad macroeconómica y la equidad social. Para lograr estas contribuciones, idealmente la política y la gestión fiscal deben entenderse como procesos de mediano y largo plazo. Herramientas como las reglas fiscales, los marcos macroeconómicos y fiscales de mediano plazo, los marcos de gasto de mediano plazo y los presupuestos plurianuales contribuyen a implementar esta visión.

Pese al desarrollo de instrumentos cada vez más abarcadores y sofisticados de gestión fiscal, la atención que se ha venido prestando a los riesgos fiscales es limitada en las economías en desarrollo. Una inexistente o inadecuada gestión de los riesgos fiscales puede, potencialmente, reducir el espacio de la política fiscal para actuar de manera contra cíclica, o inclusive comprometer la sostenibilidad fiscal.

¿Qué son los riesgos fiscales?

Aunque no existe una definición unificada, se puede entender los riesgos fiscales como “eventos inesperados que afectan adversamente el marco fiscal establecido” (OECD, 2008), o como “los factores que tienen el potencial de alterar los datos efectivos de las variables fiscales con relación a sus valores proyectados” (Cebotari et al., 2009). La materialización de los riesgos fiscales puede tener impactos significativos sobre el resultado fiscal, es decir el superávit o déficit del sector público, a través de mayores gastos o menores ingresos públicos respecto a los previstos y en consecuencia impactar a las necesidades de financiamiento.

¿Qué tipos de riesgos enfrenta la hacienda pública?

No existe una clasificación estandarizada de los distintos tipos de riesgos fiscales. Sin embargo, existe consenso sobre la división de los mismos en dos grandes categorías: los riesgos macroeconómicos y los riesgos de materialización de pasivos contingentes. A su vez, estos últimos pueden categorizarse según su status legal (explícitos o implícitos), por la frecuencia en que se materializan (continuos o discretos) o por su relación con el accionar del Estado (endógenos o exógenos).

Los riesgos macroeconómicos están asociados a la evolución de variables agregadas, como el crecimiento del PIB real, el tipo de cambio, la inflación, la tasa de interés y los precios de los commodities, entre otros. Shocks no anticipados sobre estas variables pueden impactar las cuentas públicas por diversos mecanismos de transmisión, como una menor recaudación tributaria (por menor actividad, por la apreciación de la moneda local o por la erosión que puede generar la alta inflación), mayores costos de los insumos para la producción de bienes y servicios públicos o el encarecimiento del servicio de la deuda, entre otros.

Los riesgos de materialización de pasivos contingentes son obligaciones que se concretan por la ocurrencia de eventos inciertos (FMI. 2012). Algunos ejemplos de este tipo de pasivos son las garantías otorgadas por el gobierno, costos de fallos por reclamos legales contra el Estado, costos por desastres naturales, costo de rescates bancarios o a entidades subnacionales y obligaciones por deuda no soberana, entre otros. A su vez, los pasivos contingentes se pueden dividir en dos grandes grupos: explícitos e implícitos.

Los pasivos contingentes explícitos, son aquellos que están garantizados por algún instrumento legal, como una ley o un contrato. El gobierno está legalmente obligado a responder por esta obligación en el momento que se materializa (Polackova, et al., 2002).

Los pasivos contingentes implícitos, que son los más complejos de identificar y gestionar, son aquellos sobre los cuales -aunque no hay una obligación contractual para cubrirlos- existe una expectativa del público de que el Estado responderá por las pérdidas o costos, esta última característica hace que en ocasiones la atención de sus efectos pueda tornarse controversial.

Los riesgos pueden también clasificarse en endógenos, si son generados por el accionar del gobierno, o si éste es capaz de alterar su probabilidad de ocurrencia; o exógenos, si estos emanan de eventos que se encuentran fuera del control del gobierno (FMI, 2016).

Algunos ejemplos de riesgos fiscales

Esta clasificación puede ser complejizada definiendo diversas subcategorías, que añaden más dimensiones al análisis, por ejemplo: riesgos contingentes directos -obligación en cualquier caso- versus riesgos contingentes indirectos -obligación si ocurre un evento determinado- (Polackova, 2002); o riesgos continuos -eventos regulares- versus discretos -que ocurren de manera irregular, o que incluso pueden no materializarse (FMI, 2016).

¿Cuán común es la ocurrencia de estos riesgos?

Los resultados de recientes estudios sugieren que, en el mediano plazo, es imperativo que la gestión fiscal considere los riesgos fiscales. Con base en una muestra de 80 países para el período 2000 a 2014, , [1]el FMI (2016) encuentra que en promedio los países se enfrentan a shocks macroeconómicos en forma de caídas del PIB cada 12 años, con un impacto promedio de 9 por ciento del producto. Los rescates a entidades financieras se registraron en promedio cada 24 años, con impactos adversos promedio de 10 por ciento del PIB. Entre otros riesgos, menos frecuentes y costosos, se encuentran demandas legales, rescates a gobiernos subnacionales y salvatajes a empresas del Estado, con costos que varían entre 1.5 y 15 por ciento del PIB.

¿Cómo se manejan los riesgos fiscales?

La primera etapa de una adecuada gestión de riesgos consiste en la identificación de los riesgos fiscales, incluyendo la cuantificación de sus posibles impactos y la socialización de esta información. [2]

Cubierta esta etapa inicial, corresponde gestionar los riesgos, para lo cual es recomendable desarrollar un análisis orientado a mitigar el riesgo, a tomar previsiones para cubrir sus potenciales costos o para aceptarlo y acomodarlo.

Según el FMI (2016), entre las medidas de mitigación de riesgos fiscales se encuentran los controles directos o los límites de exposición, la regulación, incentivos u otras medidas indirectas y mecanismos para transferir o compartir el riesgo. Si el riesgo no puede mitigarse completamente, corresponderá provisionar recursos para hacer frente a la posible materialización del riesgo, mediante la apertura de partidas presupuestarias para hacer frente a contingencias, o la creación de fondos de estabilización de precios. Finalmente, los riesgos (o la parte residual de ellos) para los cuales no sea posible adoptar medidas de mitigación o provisión, idealmente deben aceptarse y acomodarse dentro de las proyecciones fiscales, y tomarse en cuenta para el establecimiento de las metas fiscales.

La incorporación sistemática de los riesgos fiscales en el instrumental analítico y operacional que apoya la gestión fiscal, tiene la virtud de contribuir a preservar el potencial contra cíclico y la sostenibilidad de la política fiscal. La tarea no es simple, y ciertamente implica la necesidad de regulación e inclusive de recursos en un contexto de crecientes necesidades de bienes y servicios públicos. Ambos objetivos pueden conciliarse mediante la adopción de medidas de mitigación o previsión de riesgos fiscales que sean costo-efectivas.

Algunos avances recientes en la gestión de riesgos fiscales en Centroamérica

Al estudiar los riesgos fiscales y la manera en que los gobiernos los están gestionando en la región, el caso de Centroamérica resulta interesante por dos motivos. El primero de ellos es el elevado nivel de exposición de las economías centroamericanas a choques macroeconómicos (entre ellos las caídas de precios de los commodities) y a riesgos fiscales exógenos, entre los que destacan las amenazas de desastres naturales (actividad sísmica, erupciones volcánicas y amenazas de origen hidrometeorológico, entre otros); y el segundo -que se aborda brevemente a continuación- es el creciente dinamismo que los ministerios o secretarías de finanzas o de hacienda de la región están mostrado para encarar el tema.

Por ejemplo, en Costa Rica, a petición de las autoridades, el FMI preparó en 2013 un Reporte de Transparencia Fiscal, que incluye como uno de sus apartados principales el análisis de la gestión de los riesgos fiscales.  En El Salvador, el Ministerio de Hacienda trabaja en la implementación de nuevos instrumentos técnicos entre los cuales están el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, que incluye una sección específica de análisis de riesgos fiscales.

En Guatemala, en 2016 se avanzó en la identificación comprensiva de los riesgos fiscales y la evaluación de magnitud (relevancia alta, considerable o baja). Actualmente, se trabaja en la identificación de medidas de mitigación, para su incorporación en el proyecto de Presupuesto del Estado 2018. En Honduras, en 2016 se incluyó en el Reglamento de la Ley de Responsabilidad Fiscal disposiciones sobre la identificación y categorización de los riesgos fiscales que deben ser analizados para la formulación del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En Nicaragua, aunque aún no se realizan análisis comprensivos de los riesgos fiscales y sus impactos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha iniciado la discusión del tema, habiendo identificado los principales riesgos fiscales que amenazan a Nicaragua como un primer e importante avance. A su turno, en Panamá, la ley de Responsabilidad Fiscal establece que el Marco Macro-fiscal de mediano Plazo debe tomar en cuenta proyecciones fiscales que incorporen impactos estimados de los riesgos fiscales.

Diversos estudios, entre ellos los de la OECD (2014) y del FMI (2016) coinciden en señalar que la identificación y gestión de los riesgos fiscales están mucho más desarrolladas en la OECD y economía avanzadas que en países con economías emergentes y en desarrollo; por lo cual el dinamismo observado en Centroamérica para encarar el tema es alentador.

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Notas de pie

1. Incluye datos de nueve países de América Latina y El Caribe entre los países con economías emergentes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

2. En el caso de los riesgos fiscales implícitos, dependiendo del caso la divulgación debe ser muy cuidadosa, para evitar incurrir en situaciones de Moral Hazard.