Política fiscal y crecimiento en América Latina y el Caribe: los multiplicadores importan

Imagínese que usted es asesor técnico del Ministerio de Finanzas o Hacienda de un país donde el Poder Ejecutivo está por enviar al Congreso una propuesta de reforma fiscal orientada a disminuir el déficit primario en 3 puntos porcentuales del producto. En particular, se prevé recortar el gasto público en 2% y aumentar los ingresos tributarios en 1% del PIB, respectivamente. Como miembro del equipo asesor a las máximas autoridades del Ministerio, usted está encargada de responder dos preguntas que serán discutidas durante el debate parlamentario de la reforma:

• ¿Producirá la reforma fiscal una recesión económica?,
• En caso afirmativo, ¿qué componentes de la reforma deberían priorizarse para minimizar los costos económicos de la misma?

Hasta hace poco tiempo, las limitaciones de los datos y falencias de las estrategias empíricas vigentes impedían responder rigurosamente estas preguntas fundamentales relacionadas con el impacto de la política fiscal sobre el crecimiento económico. Por supuesto, estimar el tamaño y dirección de los multiplicadores fiscales (esto es, la variación del PIB como resultado de un cambio en la política de gasto y/o impuestos) nunca fue tarea sencilla, por dos motivos o problemas metodológicos comunes.

Primero, porque las políticas fiscales no son las únicas variables que afectan el crecimiento (el problema de variables omitida), y segundo, porque las decisiones de política fiscal muchas veces responden a las dinámicas del contexto económico subyacente o más específicamente, al estado de la economía misma (el problema de causalidad inversa). Sin embargo, algunos avances en la literatura empírica y su aplicación al caso de América Latina y el Caribe permiten avanzar en la difícil (¡pero estimulante!) tarea de estimar los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento en la región.

Identificando shocks fiscales: avances en la literatura empírica

El debate acerca del papel de los multiplicadores fiscales en la economía ha sido enriquecido por el desarrollo de técnicas sofisticadas para su medición e identificación, así como la disponibilidad de datos macrofiscales de alta frecuencia.

Por ejemplo, un trabajo pionero de Blanchard y Perotti utiliza data trimestral para identificar shocks fiscales, bajo el supuesto que el gasto del gobierno no responde a shocks macroeconómicos de manera contemporánea dentro de un mismo trimestre.

Por el lado de los impuestos, Romer y Romer utilizan el método narrativo para identificar las motivaciones detrás de las reformas tributarias en Estados Unidos después de la segunda guerra mundial. El método se basa en la construcción de una serie histórica de cambios en la legislación, que permite diferenciar entre reformas exógenas (las cuales están motivadas por enfrentar un déficit fiscal heredado o alcanzar un objetivo de largo plazo como mejorar la equidad o elevar el producto potencial) y endógenas (en las cuales las autoridades reaccionan a los vaivenes de la economía). Finalmente, y también en el contexto de la economía americana, Auerbach y Gorodnichenko utilizan datos de proyección y ejecución presupuestaria para medir el impacto de shocks no anticipados de gasto, definidos como los errores de pronóstico, esto es, las diferencias entre los montos de gasto proyectados y los efectivamente ejecutados.

Evidencia de multiplicadores fiscales para América Latina y el Caribe

En años recientes, algunos de los enfoques arriba mencionados han sido aplicados al caso de los países de América Latina y el Caribe para estudiar los efectos macroeconómicos de la política fiscal.

Utilizando el enfoque narrativo, Gunter y otros explotan una base de datos original sobre reformas en uno de los pilares de la estructura tributaria regional: el impuesto al valor agregado (IVA). El principal hallazgo es que el impacto económico de las reformas al IVA depende de la tasa inicial del impuesto: cuanto más alta sea esta, mayor será el impacto negativo en el producto. Por otro lado, si las tasas impositivas iniciales son relativamente bajas (ej. en torno al 10-12%), el costo en el producto bruto de aumentar los impuestos es cercano a cero.

Desde la perspectiva del gasto, y distinguiendo entre sus principales componentes (consumo vs. inversión), Izquierdo y otros [1] encuentran con data trimestral que el efecto de la inversión pública en el crecimiento es mayor que el efecto del gasto corriente en promedio, pero bastante heterogéneo entre países: mientras que en ocho países de la región el efecto de un aumento de 1 dólar en la inversión pública se estima en USD 1 o más, en cinco países no es posible identificar un efecto estadísticamente significativo.

Combinando la información de multiplicadores de impuestos y gasto de capital de ambos trabajos, es posible ubicar 19 países de la región en un espacio bidimensional de política fiscal, al cual se puede agregar información más coyuntural, como por ejemplo, la disponibilidad de espacio fiscal por país, medido por el tamaño del ajuste fiscal requerido para mantener el ratio deuda/PIB constante a lo largo del tiempo (ver Gráfico).

Implicancias de política fiscal

Como señala el Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe, las alternativas de reforma fiscal varían en función de donde estén ubicados los países en dicho esquema. Por ejemplo, en el caso de países en el cuadrante superior izquierdo donde los multiplicadores de impuestos son relativamente pequeños y los multiplicadores del gasto de capital importantes, aumentar los impuestos para aumentar la inversión pública de manera eficiente puede ser una opción de política eficaz para impulsar el crecimiento (nótese que varios países de América Central se inscriben en dicha categoría).

En los países donde se estima que el multiplicador de impuestos es mayor (ej. América del Sur), las opciones de política varían dependiendo del espacio fiscal disponible. Si los países tienen especio para reducir los ingresos tributarios a corto plazo, entonces una política de bajar los impuestos con el objetivo de dinamizar la economía puede ser exitosa.

Sin embargo, para países con espacio fiscal más acotado, esta opción podría estar fuera del menú, lo cual implicaría focalizarse en políticas de reorientación del gasto (sustituir gasto corriente por mayor participación de gastos de capital). Finalmente, los países con bajos multiplicadores del gasto de capital estimados deberían procurar fortalecer el proceso de gestión de la inversión pública (un factor que contribuye a la eficiencia del gasto) para potenciar el impacto de la inversión sobre el crecimiento.

Conclusiones

Al momento de contemplar cualquier reforma tributaria o del gasto, saber cómo dicho cambio tendrá un impacto en el crecimiento es una información sumamente valiosa para los tomadores de decisión. [2] De hecho, si el objetivo consiste en impulsar el crecimiento sin perjudicar los balances fiscales, o reducir los déficits sin afectar negativamente al crecimiento, esta información es esencial para diseñar reformas fiscales exitosas.

Gracias a varios avances metodológicos y disponibilidad de nuevos datos, es posible estimar multiplicadores fiscales para una muestra amplia de países de América Latina y el Caribe, que sirven como punto de partida para entender las condiciones bajo las cuales la política fiscal ejerce mayor o menor impacto sobre la economía. Hacia adelante, es necesario continuar esfuerzos por profundizar el análisis de los multiplicadores fiscales país por país, lo que permitirá mejorar la calidad del diseño de futuras reformas fiscales en la región.

Notas de pie

1. Izquierdo, A., R. Lama, J. Puig, D. Riera-Crichton, C. A. Végh y G. Vuletin. (de próxima publicación). “On the Determinants of Public Investment Multipliers.” Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.

2. Además del Informe Macro del BID ya citado, los últimos informes regionales del Banco Mundial y Fondo Monetario también discuten dicha temática.