A medida que los hijos se vuelven adolescentes y adquieren mayor independencia, los padres a menudo se preguntan: “¿sería conveniente dar a mi hijo una extensión de la tarjeta de crédito?” Para responder esta pregunta, los padres analizan los pros y los contras de esta decisión. En la columna de pros, se anotan la capacidad de hacer frente a gastos imprevistos, la adquisición de cierta experiencia financiera, entre otras. En la columna de los contra, con letra bien grande, se anota que la falta de responsabilidad del adolescente puede poner en riesgo las finanzas de la familia.
Los gobiernos centrales en algún momento u otro se han hecho la misma pregunta, pero en referencia a la conveniencia de permitir el endeudamiento subnacional. Esta pregunta se vuelve más pertinente a medida que se consolidan los procesos de descentralización fiscal, ya que los municipios y los niveles intermedios de gobierno deben hacerse de mayores recursos para enfrentar los mayores compromisos de gastos.
Varios gobiernos centrales se han mostrado aversos a permitir que los gobiernos subnacionales (GSN) adquieran endeudamiento. Esta aversión se debe a que una facultad de endeudamiento mal ejercida puede llevar a la insolvencia del GSN, la cual trae aparejada serias consecuencias, como puede ser la falta de provisión de bienes y servicios públicos básicos. En casos extremos, cuando varios GSN se vuelven insolventes simultáneamente, la estabilidad macroeconómica de un país puede verse afectada. Este fue el caso en varios países durante la década de los noventa cuando, como consecuencia de un crecimiento constante y desordenado del endeudamiento subnacional, se dieron varios casos de insolvencia, con elevados costos sociales y políticos, tanto para el gobierno subnacional como para el central.
A pesar de esta aversión a permitir el endeudamiento de los GSN, muchos gobiernos centrales lo han permitido. Al igual que muchos padres precavidos que también dan extensiones de tarjeta de crédito a sus hijos, lo gobiernos centrales no han permitido el acceso irrestricto al endeudamiento, sino que han establecido reglas para evitar problemas de endeudamiento excesivo. Siguiendo quizá el ejemplo de las familias, estas reglas impuestas a nivel central hacen referencia a las situaciones en las cuales se puede utilizar el endeudamiento, bajo qué condiciones y para qué destinos (regulaciones ex-ante). Adicionalmente, sabiendo que sin castigos creíbles es más difícil que se cumplan las reglas establecidas, los marcos regulatorios, al igual que los padres de familia, establecen castigos y formas de proceder en caso de que no se cumplan con las condiciones establecidas (regulaciones ex-post).
Regulaciones ex -ante relacionados al endeudamiento subnacional
No todas las familias establecen las mismas reglas para sus hijos, ya que éstas hacen sentido solo en relación al comportamiento y confianza que los padres tienen de sus hijos. Similarmente, los gobiernos centrales establecen reglas diferentes para el endeudamiento de sus GSN. A pesar de las diferencias, hay ciertas restricciones ex-ante que se observan frecuentemente en los marcos regulatorios de diferentes países. Una restricción muy frecuente hace referencia al destino y al tipo de endeudamiento que se puede obtener. En lo que respecta al destino, en varios países los GSN solo pueden endeudarse para financiar inversiones y no para gasto corriente. Esta restricción asume que las inversiones pueden obtener un retorno positivo y que, de ser seleccionadas correctamente, podrían llegar a pagarse solas con los ingresos adicionales generados por las mismas, no poniendo el riesgo las finanzas públicas. En cuanto al tipo de deuda, usualmente se prohíbe el endeudamiento en moneda extranjera, para resguardar a los GSN de posibles efectos negativos derivados de depreciaciones del tipo de cambio que incrementen la carga de la deuda.
Además, varios países, al igual que las familias, imponen límites al monto de deuda que los hijos pueden contraer. Si el hijo es poco responsable se establecerá que se debe obtener permiso antes de contraer deuda (restricciones administrativas). A mayor nivel de responsabilidad, se pueden establecer reglas y permitir al hijo endeudarse sin autorización previa cumpliendo esas reglas fijas (controles basados en reglas) o negociarse de manera general los montos de endeudamiento permitidos (arreglos cooperativos). Ya cuando el hijo es muy responsable, se le puede dar la libertad financiera para que obtenga su propia tarjeta y se endeude a gusto, siempre que consiga quien le preste dinero en términos razonables (disciplina de mercado).
Regulaciones ex-post relacionados al endeudamiento subnacional
En lo referente a las regulaciones ex-post, los marcos regulatorios suelen establecer sanciones por el no cumplimiento de las regulaciones ex–ante, las que recaen sobre el o los funcionarios públicos responsables del cumplimiento de la regulación (como en Brasil y Canadá) o sobre el GSN. En este último caso las sanciones pueden incluir el pago de multas (Alemania) o la suspensión de ciertas transferencias del gobierno central (España). Por otro lado, las medidas correctivas generalmente definen un plan de consolidación fiscal para lograr el cumplimiento de las regulaciones violadas. En algunos casos este plan es meramente indicativo (México) mientras que en otros casos representa un compromiso y su no cumplimento lleva a nuevas sanciones (España).
Las regulaciones ex-post también suelen hacer referencia al manejo de situaciones de insolvencia. La legislación en esta materia define tres componentes claves:
- la declaración del incidente de insolvencia,
- la definición de un mecanismo de consolidación fiscal, y
- la restructuración de la deuda.
Los mecanismos para el manejo de insolvencia son importantes porque permiten que un GSN siga prestando sus servicios esenciales durante el proceso de reestructuración; contribuyen a reducir el problema de restricciones fiscales blandas al institucionalizar los mecanismos para la reestructura de deudas, reduciendo de esta manera las presiones para salvataje; finalmente, incentivan el desarrollo de mercados de bonos, dada la existencia de un mecanismo claro de resolución de conflictos.
¿Cuál ha sido la regulación más efectiva para controlar el endeudamiento subnacional?
Al igual que no existe una única manera de educar a un hijo para que éste se vuelva financieramente responsable, la experiencia internacional revela que ningún tipo de regulación parece ser la más deseable, bajo cualquier contexto, para controlar el endeudamiento subnacional. Esto se explica por el hecho de que los resultados fiscales no dependen exclusivamente de los controles utilizados, sino que también son resultado de las idiosincrasias del país en el cual se implementan.
A pesar de esta falta de respuesta a la pregunta de cuál es el mecanismo de control más efectivo para evitar el sobreendeudamiento de los GSN, la literatura sí ha indicado ciertos factores que hacen más efectivos los controles establecidos. En particular, la literatura revela que la efectividad de las restricciones al endeudamiento subnacional es mayor cuando:
- el Gobierno Central (GC) y/o el mercado monitorean fuertemente el cumplimiento de los mismas,
- se aplican las sanciones correspondientes cuando se infringen las normas, induciendo a los GSN a cumplirlas, y
- antes de confiar en la disciplina de mercado, se cuenta con adecuada información financiera de los GSN y se envían claras señales de que el GC no hará salvatajes, especialmente en el caso de aquellos altamente dependientes de transferencias federales.
Estas lecciones deberían ser tenidas en cuenta por cualquier gobierno central que desee permitir el endeudamiento de los gobiernos subnacionales.
Muy oportuno el articulo para relfexionar sobre las crisis financieras que estan entrando algunos gobiernos subnacionales de la región.
Hay que tener en cuenta que, a diferencia de los hijos que por crecer en edad uno espera que maduren y actúen de manera más responsable, los GSN están expuestos a la volatilidad del ciclo político; cualquier político que llegue, con el suficiente apoyo podría desconocer los principios de gestión y alterar la disciplina fiscal. La madurez de un GSN está sujeta quizás, más a la adopción progresiva de una institucionalidad que revele los progresos garantizar la sostenibilidad de los servicios administrados. Podría construirse un índice sumativo que pueda evaluar las dimensiones de la sostenibilidad a nivel de GSN, para divulgar anualmente un ranking de calidad de la gestión.
En los GSN siempre existe cambio de gobierno y la inexperiencia y desconocimiento de muchas autoridades entrantes ocasiona que se arriesguen fuertemente en endeudamientos que posteriormente no pueden cumplir, ocurre que algunos GSN solicitan endeudamientos para incursionar en actividades que no son de su competencia, es decir que no son netamente servicios públicos, queriendo realizar actividades que debería asumir el sector privado, descuidando la razón primordial de ser de un GSN, es por ello que debe tomar mucha importancia por parte del GC, capacitar a toda autoridad elegida para dar a conocer cuales son sus competencias y en donde debe de orientar su inversión, cuales son sus fuentes de ingresos y como debe de gastarlos. Actualmente en muchos países se observa un debilitamiento en el aspecto político al elegir como representantes a personas que desconocen totalmente los que significa ser una autoridad de una localidad. Para mejorar el desarrollo de los pueblos debemos de partir con ciertos requisitos mínimos para cada candidato a los GSN, quienes deberán de tener cursos de gestión pública aprobados. Sólo con la evaluación de la gestión de las autoridades se podrá lograr mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, tratando de que los pueblos sean autosostenibles y evitar el endeudamientos sobredimencionado.
Interesante artículo, el corto tiempo de los gobiernos locales o municipales en el caso de El Salvador, hace que cuando se tiene ya el financiamiento, el período del gobierno termine y quede para el siguiente, luego faltan planes a largo plazo que sean del Municipio, para evitar que las personas que ocupan cargos temporales los cambien de un momento a otro.
Hay un problema más grave, hay gobiernos locales que han logrado tener acceso al financiamiento, pero han comprometido fondos que los otros gobiernos deberán de pagar, si con los impuestos que los habitantes de los mismos pagan. Cuando esos proyectos son positivos, es un acto excelente, pero si en lugar de llevar desarrollo o crecimiento a un municipio, compromete al mismo a pagar hasta por 10 años esos préstamos, hay que valorar ese mecanismo de financiarse.
Cuando una zona tiene un potencial particular para crecer o desarrollarse, este sería un mecanismo ideal para ejecutar acciones que vayan sumando con cada gobierno, a un plan macro de desarrollo, que las mismas personas validen y compartan con toda la sociedad involucrada.
Al involucrar a los ciudadanos, serán programas más sostenibles en el tiempo y al ver los resultados parciales y totales de los mismos programas.