La pérdida de biodiversidad tiene impacto fiscal: ¿qué deben hacer los ministerios de finanzas?

La naturaleza y su biodiversidad constituyen la base sobre la cual las economías existen, por lo que su degradación tiene impactos significativos sobre las finanzas públicas y la sostenibilidad fiscal.

A nivel global, se estima que los servicios ecosistémicos –aquellas contribuciones que nos brindan los bosques, humedales y océanos– llegan a US$125 billones. En América Latina y el Caribe (ALC), se calcula que cerca del 20% de los puestos de trabajo dependen directamente de estos servicios.

A pesar de su riqueza natural, LAC es la región del mundo en la que la biodiversidad y el capital natural se degradan con mayor rapidez, según el World Wildlife Fund. Por ejemplo, entre 1990 y 2020 perdió un 7,4% de su superficie boscosa y los humedales se redujeron en un 59% entre 1970 y 2015. La cobertura de coral en el Caribe disminuyó 80% en las últimas tres décadas.

Un estudio de la CEPAL señala que la pérdida de biodiversidad puede generar una reducción del 3.3 % del PIB real en la región para el año 2030, debido a la caída en servicios ecosistémicos relacionados con la polinización, la pesca y los bosques nativos. Esto representa retos adicionales para los presupuestos nacionales y el futuro desarrollo de la región. ¿Qué rol pueden jugar los ministerios de economía y finanzas (MEF)?

Cómo la pérdida de biodiversidad y del capital natural afectan el crecimiento económico y las finanzas públicas

Antes de analizar el rol que pueden desempeñar los MEF, es fundamental comprender cómo la degradación del capital natural impacta la economía y las finanzas públicas. Estos impactos se manifiestan principalmente a través de riesgos físicos y de transición.

Los riesgos físicos son aquellos con implicaciones directas e inmediatas en la capacidad productiva de una economía. Tal es el caso del sector agrícola, cuyos niveles de producción y productividad dependen de una serie de servicios que son provistos por la naturaleza, como la polinización, la fertilidad del suelo, el régimen de lluvias y la regulación climática.

En el caso de LAC esas implicaciones suelen ser mayores, ya que muchos países presentan estructuras económicas especializadas en sectores con alta dependencia de los activos naturales, como la agricultura, la pesca, la industria extractiva, la industria de bebidas y alimentos, el turismo, entre otros. Otra fuente de riesgos son las zoonosis, enfermedades infecciosas que se transmiten entre animales y humanos.  Las evidencias científicas señalan un riesgo creciente de que la crisis de biodiversidad sea un factor que contribuya a la aparición de nuevas zoonosis y potenciales pandemias.

Esto impacta las finanzas públicas, ya sea por el lado de los ingresos – debido a una menor actividad económica causada por la pérdida de capacidad laboral de la población afectada– o por el aumento del gasto en salud y transferencias sociales. Por ejemplo, el PNUD calculó que el virus del Zika costó a
LAC entre US$7 y US$18 mil millones entre 2015 y 2017. Asimismo, según el BID, los paquetes de estímulo fiscal implementados por los gobiernos de LAC para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia del COVID representaron en promedio el 8,5% del PIB regional.

Riesgos de transición

Los riesgos de transición asociados a la naturaleza son aquellos que derivan de cambios tecnológicos, institucionales, regulatorios y de las preferencias de los consumidores. Estos resultan de los esfuerzos de transición hacia modelos de desarrollo que sean capaces de conciliar el crecimiento económico y la mejora de las condiciones sociales con la sostenibilidad ambiental. Estos riesgos suelen afectar más los sectores intensivos en recursos naturales, dado que estos sectores tienden a estar más directamente relacionados a la sobreexplotación de la naturaleza y a los impactos ambientales asociados.

Posiblemente, uno de los casos más emblemáticos de los recientes cambios regulatorios sea la aprobación, en 2023, del Reglamento de la Unión Europea sobre productos libres de deforestación (EUDR, por sus siglas en inglés). El objetivo específico de esta normativa es garantizar que la UE no importe productos que hayan sido producidos en tierras deforestadas o degradadas después de la fecha límite de diciembre de 2020.

Este tipo de medida puede resultar en reducciones sustanciales de la demanda externa por la producción de diversas actividades económicas, especialmente en el sector agropecuario, dada la relación estrecha de alguna de esas actividades con la deforestación en la región.

El rol los ministerios de finanzas y economía en la protección de biodiversidad y el capital natural

Como se puede observar, los impactos de la degradación de la naturaleza son amplios y afectan a múltiples sectores. Esta realidad sitúa a los ministerios de economía y finanzas en una posición estratégica para liderar la coordinación de políticas orientadas a la protección del capital natural y la biodiversidad.

Estos elementos son esenciales para que dichos ministerios puedan cumplir de manera efectiva con su mandato institucional, que abarca la gestión responsable de las finanzas públicas, la mitigación de riesgos fiscales y la preservación de la estabilidad macroeconómica. Además, comparten la responsabilidad de impulsar el desarrollo económico junto con otros ministerios sectoriales.

A través de una iniciativa respaldada por el BID, los MEF de la región están comenzando a posicionar el tema como un asunto transversal de las discusiones fiscales.

En el marco de esta iniciativa, en 2024 se creó un grupo de trabajo, coliderado por Uruguay y Belice, que busca promover una mayor comprensión del rol de los MEF frente a estos desafíos y desarrollar una agenda de política fiscal para la conservación de la biodiversidad y el capital natural. Esta agenda tiene muchas sinergias con otra agenda de trabajo ya en curso: de la construcción de una mayor resiliencia frente a los desastres naturales y a la transición energética.

Cuatro áreas de acción

Desde sus mandatos, los MEF pueden apoyar la conservación del capital natural y la biodiversidad a través de diversos abordajes:

• Presupuestación del gasto público: los MEF son actores claves para alinear el gasto público con los objetivos ambientales, particularmente sus estrategias nacionales de biodiversidad y los planes de acción asociados, e incorporarlos en los presupuestos fiscales. Un ejemplo, es el caso de Costa Rica, que utiliza un clasificador presupuestario funcional para identificar gastos relacionados al medio ambiente y la biodiversidad que permite a las instituciones públicas planificar, analizar y evaluar los recursos que destinan a estos rubros y a la gestión de los riesgos correspondientes.
• Gestión de la estructura de ingresos e incentivos: la política fiscal envía señales de precios, capaces de cambiar la rentabilidad relativa de sectores y tecnologías, y los precios relativos de bienes y productos finales. A través de esas señales es posible incidir en las elecciones de los agentes económicos hacia patrones de producción y consumo más sostenibles y alineados a productos y servicios que hagan un uso sostenible, o incluso incrementen la biodiversidad y el capital natural, tales como la bioeconomía y el biocomercio.
• Gestión de los riesgos fiscales: para preservar la estabilidad macroeconómica, los MEF deben identificar, anticipar, mitigar y gestionar los riesgos fiscales derivados de la degradación del capital natural y la pérdida de biodiversidad, así como de las crecientes demandas de los mercados por productos sostenibles. Existe una gran necesidad por desarrollar modelos económicos y escenarios de riesgo que integren la degradación de los ecosistemas como una variable estructural en la planificación fiscal y económica.
• Promoción y acceso a financiamiento: los MEF pueden facilitar el acceso a financiamiento nacional e internacional para la conservación de la biodiversidad, mediante la creación de marcos regulatorios claros para la movilización y canalización eficiente de fondos climáticos y ambientales, así como través del desarrollo e implementación de instrumentos financieros innovadores.

Avances en la región: incorporación de la biodiversidad a la política fiscal

En los últimos tres años, una gran cantidad de países de la región ha integrado medidas de sostenibilidad ambiental y resiliencia en sus políticas fiscales. Ahora, esa experiencia puede aprovecharse para ampliar el enfoque e incorporar la biodiversidad, sin partir de cero.

De hecho, muchos MEF ya están trabajando en esta agenda, aunque no siempre lo identifiquen así. Destacamos algunos casos de avances concretos. Por ejemplo, Barbados, Bahamas y Ecuador están utilizando conversiones de deuda por naturaleza para mejorar su posición fiscal al tiempo que conservan ecosistemas. Chile ha creado un Comité de Capital Natural liderado por el Ministerio de Hacienda, con el objetivo de avanzar en la medición, valoración, protección, restauración, y mejoramiento del capital natural de Chile. Uruguay, por su parte, ha incluido un indicador de conservación de hectáreas como parte de uno de sus préstamos soberanos basados en políticas. Todos estos casos demuestran que la integración del capital natural es una tendencia ya en marcha, aunque aún hay mucho por hacer.

Por ejemplo, hacia adelante los ministerios de finanzas que participan en la iniciativa han señalado como prioritario continuar trabajando en las siguientes áreas:

• Fortalecer la resiliencia y adaptación frente a desastres: países del Caribe han señalado este interés debido a la erosión reciente de ecosistemas costeros y marinos y cómo está afectando a una de sus industrias más relevantes para sus economías, el turismo. También, territorios donde la deforestación compromete la seguridad hídrica y la protección de comunidades. Los MEF también han mostrado interés por modelación y costeo de desastres.
• Entender el rol estratégico del capital natural en cadenas de valor productivas, así como la valoración ambiental para tomar decisiones respecto al capital natural.
• Desarrollar modelos económicos y escenarios de riesgo, que integren la degradación de los ecosistemas como una variable estructural en la planificación fiscal y económica.

Conclusión: los MEF lideran un cambio estructural

El mensaje es muy claro. El capital natural y la biodiversidad son un motor de crecimiento económico y los MEF poseen el mandato y las herramientas para aprovechar las oportunidades de integrarlos efectivamente en la política y gestión fiscal.

Los MEF están en una posición única para liderar el cambio estructural hacia un nuevo modelo, donde la sostenibilidad ambiental y fiscal y el desarrollo económico no son objetivos concurrentes, sino complementarios e interdependientes.

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