Entrevista: Coordinación intergubernamental y eficiencia de la inversión pública descentralizada

Una eficiente gestión de la inversión pública depende de muchos factores, entre ellos de la calidad de las instituciones y del capital humano involucrado en el proceso y, especialmente, de una buena coordinación entre diferentes instituciones y niveles de gobierno.

En esta entrevista, Isidora Zapata, analista de política pública de la Unidad de descentralización, inversión pública y finanzas subnacionales, de la División de Análisis Económico, Estadísticas y Gobernanza Multi-nivel de la OCDE, discute la importancia de un sistema de gobernanza multinivel para las inversiones públicas, particularmente en países con mayor nivel de descentralización.

La Sra. Zapata fue una de las participantes del taller “Inversión Pública Descentralizada: Intercambio sobre desafíos de gestión y buenas prácticas”[1] que se llevó a cabo en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo en fines de noviembre y tuvo la participación de representantes de gobiernos nacionales y subnacionales de los tres países federales de la región: Argentina, Brasil, y México; además de expertos de Colombia y Chile.

¿Por qué es importante un sistema de gobernanza para la inversión pública descentralizada?

Las razones son muchas. La primera es que la inversión pública es una responsabilidad compartida tanto entre sectores como entre niveles de gobierno. Por un lado, existe cierta evidencia empírica que hoy día muestra que la gobernanza de la inversión pública juega un papel fundamental en la efectividad de la inversión pública. Por otro, vemos que la inversión pública se ha visto disminuida en los países de la OCDE, desde la crisis económica. Aun cuando ya han pasado casi diez años de esta crisis, la inversión pública no ha recuperado sus niveles pre-crisis y esto debido a la contracción de los ingresos fiscales y la inflexibilidad el gasto corriente. Por esto es necesario y fundamental que la inversión pública sea más efectiva y la gobernanza juega un papel clave en esta dimensión.

¿Cuáles son los principios de una buena gobernanza?

La recomendación de la OCDE, que el Consejo aprobó el año 2014, se estructura en torno a tres pilares. El primero tiene que ver con los sistemas de coordinación, es decir la existencia de mecanismos de coordinación tanto entre sectores como entre diferentes niveles de gobierno y la coordinación horizontal entre las diferentes entidades territoriales. El segundo pilar se refiere al fortalecimiento de las capacidades y habilidades en todos los niveles de gobierno. El tercer pilar está relacionado al fortalecimiento de las condiciones marco que permiten que la inversión se haga de manera más efectiva; y con esto nos referimos a temas de regulación, de compras públicas, de acceso a la información transparente, etc.

¿Cuáles son las capacidades más importantes para lograr una inversión pública más eficiente?

Para una inversión pública más eficiente, hay que tomar en cuenta no solo las capacidades técnicas sino también las capacidades institucionales. Dentro de los tres pilares que mencioné, la OCDE ha generado 12 recomendaciones que sistematizamos dentro de una caja de herramientas en el sitio web de la OCDE.  Gracias a esta caja de herramientas, los países pueden acceder fácilmente a las recomendaciones, ejemplos de buenas prácticas que hemos destacado en distintos países de la OCDE así como también algunas pistas sobre qué camino se puede seguir y qué “trampas” comunes se debiesen evitar. Voy a mencionar algunos ejemplos de estas recomendaciones.

Para el pilar de coordinación de políticas y entre niveles de gobierno, por ejemplo, consideramos como una capacidad clave la inversión a una escala relevante. Efectivamente, existe una tendencia a fragmentar la inversión pública entre diferentes jurisdicciones, lo que perjudica su eficiencia, especialmente en las áreas metropolitanas. Algunos ejemplos de buenas prácticas en este sentido se pueden encontrar en Chile, en Francia, o en Suiza, sólo por nombrar algunos. En Chile, la cooperación entre municipalidades se encuentra en sus primeras etapas de desarrollo. A través de una figura que han llamado “asociaciones municipales” los municipios chilenos pueden asociarse para invertir en temas de relevancia común; algunas municipalidades han unido fuerzas por ejemplo para invertir en la gestión de residuos.

En el segundo pilar, relacionado a las capacidades, recomendamos por ejemplo que se involucre a todos los actores relevantes en el ciclo de inversión, desde su concepción hasta su ejecución y posterior evaluación; que haya un enfoque en los resultados y que se integren as lecciones aprendidas en futuras inversiones.  En Eslovenia, por ejemplo, los Consejos de Desarrollo Regional y los Consejos Regionales integran representantes de las municipalidades, de asociaciones como la Cámara de Comercio y de Organizaciones no Gubernamentales.

Para el tercer pilar relacionado a las condiciones marco, consideramos, por ejemplo, que los gobiernos deben desarrollar un marco fiscal apropiado, promover una administración financiera transparente, promover una coherencia en la regulación entre niveles de gobierno, entre otros. Italia, por ejemplo, ha desarrollado un portal de datos OpenCoesione, que monitorea y provee un análisis del uso de recursos para el desarrollo regional. Este portal muestra información sobre los proyectos que son financiados, quiénes están involucrados, dónde se llevan a cabo los proyectos, entre otras. Cualquier ciudadano puede acceder libremente a esta información.

¿Cómo medimos la efectividad de los mecanismos de coordinación?

Este es el gran desafío que tenemos por delante. La gobernanza es un tema cualitativo que muchas veces es bastante difícil de medir. Nosotros no creemos, por ejemplo, que la cuantificación de mecanismos de gobernanza existentes en un país sea una buena manera de medir la calidad de la coordinación. La efectividad de los mecanismos de coordinación involucra la calidad de estos mecanismos; y muchas veces la existencia de muchos mecanismos es muy costosa para un país, lo que, a su vez, perjudica la efectividad de la inversión pública. La calidad de los mecanismos de gobernanza depende en gran medida del contexto de los países y de las capacidades existentes tanto a nivel nacional como subnacional.

Por eso mismo, en la OCDE hemos elaborado 12 indicadores que nos permiten capturar la calidad de esta gobernanza con base en la Recomendación que antes mencionaba, especialmente en los pilares 1 y 3. Por ejemplo, para la dimensión de coordinación entre niveles de gobierno, el indicador captura la existencia de mecanismos de coordinación (plataformas de diálogo regulares) y si éstas tienen algún poder de decisión. De esta forma estamos diciendo que la existencia de plataformas de diálogo con poder de decisión podría llevar a inversiones descentralizadas más efectivas.

¿Cómo la OCDE apoya a los países a mejorar la efectividad y eficiencia de la inversión pública?

Desde la OCDE nuestro rol es recolectar buenas prácticas de los países y en base en éstas generar recomendaciones. Un primer instrumento de apoyo es la Recomendación aprobada por el Consejo, es decir, por todos los países miembros de la Organización, y la caja de herramientas asociada a esta Recomendación a la que los países pueden acceder a través de nuestra página web. Ahí se recopilan buenas prácticas y un perfil por países donde cada país puede aprender de las buenas prácticas de sus pares. Existe una grilla de indicadores de auto evaluación que los propios países pueden utilizar para ver cómo están y cómo han avanzado. Desde la OCDE podemos también realizar un acompañamiento más directo a los países mediante un análisis más profundo de lo que está pasando y con recomendaciones específicas, como lo hemos hecho en Colombia o en Chile, por ejemplo. En ambos casos hemos publicado reportes con recomendaciones específicas para cada país para mejorar la efectividad de la inversión pública y la inversión en infraestructura en todos los niveles de gobierno. Este es un acompañamiento y un diálogo que nosotros hacemos con los países y que normalmente dura un año, un año y medio.

Otro de los mecanismos de apoyo que hemos desarrollado, como lo mencionaba anteriormente, son los indicadores de gobernanza multinivel. Estos indicadores permiten establecer un “benchmarking” entre familias de países con características similares y ver cómo se sitúan con respecto al promedio de la OCDE.

Por último, en noviembre pasado tuvimos la primera reunión del Comité Directivo del nuevo Observatorio Mundial de Gobiernos Subnacionales, Finanzas e Inversión, una iniciativa conjunta OCDE-CGLU. La idea es disponer de datos de descentralización, de inversión pública, de finanzas locales y de mecanismos de gobernanza multi-nivel en una misma plataforma. La idea es poder contar con datos comparables entre los más de 100 países que hacen parte del Observatorio, recopilando datos con una metodología única. Este Observatorio responde a una demanda creciente por parte de los países y de la comunidad internacional sobre información relativa a la gobernanza multi-nivel, descentralización y finanzas locales.

Nota de pie

1. Este taller dio inicio a un nuevo proyecto de investigación 2018 de FMM. “Cuánto y Cuán eficiente es la gestión de la inversión pública descentralizada?”, liderada por Huáscar Eguino, especialista del BID.