Cómo (no) gestionar el gasto público a lo largo del ciclo económico

Para gestionar adecuadamente la política fiscal a lo largo del ciclo económico, la teoría económica sugiere evitar sesgos procíclicos del gasto público en general, y sobre todo proteger el gasto en capital durante las recesiones.

El motivo de esto último es simple: a corto plazo, y frente a un shock negativo de la economía, un aumento del gasto en inversión pública permite sostener la demanda agregada, ayudando a atenuar la intensidad del ciclo, o atraer mayor inversión privada, dado el potencial carácter complementario de los servicios de infraestructura [1]. A su vez, buena parte del gasto corriente ─por ejemplo educación y salud─ no debería verse en principio afectado por el ciclo, o lo que es lo mismo, debería mantenerse en su tendencia.

¿Se ve este comportamiento óptimo en la práctica?

Hechos estilizados

En un nuevo documento de trabajo, respondemos dicho interrogante usando datos de gasto público para una muestra de más de 100 países emergentes y en desarrollo (incluyendo 30 países en América Latina y el Caribe) cubriendo un período de casi 35 años. En dicho análisis, comparamos el crecimiento del gasto en inversión pública y el gasto corriente en dos estados de la economía: buenos y malos tiempos, identificando cada uno con períodos en los cuales la brecha de producto (definida como la diferencia entre el producto real y potencial) es positiva y negativa, respectivamente.

El principal resultado de la investigación es que los gastos corrientes y de capital reaccionan al ciclo económico de manera diferente. Los gastos corrientes aumentan en los buenos tiempos, pero no disminuyen en los malos. Por el contrario, el gasto de inversión pública se reduce en los malos tiempos, pero no se recupera en la fase alta del ciclo.

En promedio, la caída del gasto de capital oscila entre 1 y más del 2 por ciento por cada punto porcentual de deterioro en la brecha del producto. En particular, el sesgo contra el gasto de capital durante la fase baja del ciclo es más marcado en América Latina y el Caribe que en otras regiones del mundo (Gráfico 1).

Este resultado de asimetría en el comportamiento del gasto corriente y de capital a lo largo del ciclo no sólo lleva a una política que está lejos de ser óptima en el manejo del ciclo, sino que podría ser uno de los factores que contribuyen a explicar la continua caída del peso del gasto en capital en los presupuestos públicos, afectando negativamente los niveles de ahorro público en la región.

Determinantes subyacentes

¿Qué factores están detrás de estos resultados? Después de contrastar empíricamente diversas hipótesis, encontramos que una medida general de la calidad del entorno institucional [2] está fuertemente correlacionada con mejores respuestas de política: los países con alta calidad institucional resisten la caída del gasto de inversión durante los malos tiempos, y no responden procíclicamente durante los buenos tiempos con aumentos de gasto corriente, como sí lo hacen los países con niveles de desarrollo institucional más bajo (Gráfico 2). A su vez, el ciclo político afecta los resultados: los sesgos procíclicos tanto del gasto de inversión como del gasto corriente son exacerbados en democracias donde los políticos de turno se encuentran cerca del final de sus mandatos, y especialmente durante años electorales.

 

Opciones de políticas para mejorar el manejo del gasto público

¿Cuáles son las implicancias de política de estos resultados? En primer lugar, es necesario diseñar mecanismos que permitan corregir los incentivos y, por lo tanto, el comportamiento de los decisores de política. Por ejemplo, varios países avanzados y en desarrollo han mejorado el diseño de sus reglas fiscales adoptando las denominadas reglas de “segunda generación”, que permiten una mayor flexibilidad para hacer frente a choques imprevistos, que incluyen límites al crecimiento del gasto corriente, o bien excluyen parcial o totalmente la inversión pública de los perímetros de la regla, defendiendo así el gato de capital.

Por supuesto, siempre es útil considerar este tipo de innovaciones institucionales en contexto o perspectiva, y no abordarlas de manera simplista como panacea. De hecho, es primordial considerar cómo las reglas se insertan en el equilibrio político-institucional más general de cada país, lo que llevará  a entender mejor bajo qué condiciones existen incentivos para cumplir o no con las mismas[3].

Con estas advertencias, existe un espacio para mejorar el diseño de las reglas fiscales en nuestra región, y en particular, amerita discutirse sobre las implicancias de dichas reglas en términos de la composición del gasto público, en un contexto donde, con muy pocas excepciones, el gasto de capital ha perdido peso en los últimos años (Gráfico 3).

Finalmente, y en relación a los mecanismos para proteger la inversión pública productiva, es importante continuar trabajando sobre un aspecto ya mencionado en varias entradas previas de nuestro blog: elevar la eficiencia de este tipo de gasto, por medio del fortalecimiento de las instituciones para gestionarlo. Cuanto más eficiente y productivo sea el gasto de capital, más difícil será justificar los típicos recortes que los libros de texto sugieren evitar, pero que en la práctica suelen abundar.

Notas de pie:

1.  Dichos efectos positivos o complementariedades pueden desaparecer rápidamente cuando existen distorsiones en el proceso de inversión pública (baja eficiencia, o corrupción).

2. El índice de calidad institucional incluye cuatro componentes: niveles de corrupción, ley y orden, calidad de la burocracia y riesgo de expropriación/repudio de contratos.

3. Por ejemplo, en contextos de baja transparencia fiscal, los episodios de contabilidad creativa surgen cuando las autoridades fiscales manipulan de manera oportunista los agregados presupuestarios con el fin de cumplir con las metas estipuladas en las reglas.