Soluciones para proteger las cuentas públicas
La importante caída de los precios de los hidrocarburos experimentada desde la segunda mitad de 2014 ha limitado las opciones de política fiscal para varios gobiernos de América Latina y el Caribe y favorecido la aplicación de políticas pro-cíclicas en un periodo de recesión generalizada.
Por ejemplo, entre el año 2000 y el 2015, los ingresos petroleros representaron, en promedio, un 31% del total de los ingresos del sector público no financiero en Ecuador.
Mientras, en Bolivia, las ventas de gas natural a Brasil y Argentina han representado desde mediados de la pasada década cerca del 50% de los ingresos fiscales del estado.
Impactos sobre las economías de América Latina
Los impactos derivados de la caída de los precios de los hidrocarburos en economías altamente dependientes de este sector son múltiples y bien conocidos.
- Primero, la caída de los ingresos fiscales reduce el monto de gasto e inversión pública, reduciendo el crecimiento potencial del país.
- Segundo, los menores precios de estas materias primas ejercen una presión deficitaria sobre la balanza comercial, con la reducción de las exportaciones.
En una economía dolarizada como por ejemplo Ecuador, esto a su vez se traduce en una restricción crediticia y en el descenso de los depósitos bancarios. Finalmente, una expectativa deprimida de los precios de los hidrocarburos eleva la incertidumbre de los acreedores internacionales, incrementando la prima de riesgo país y elevando el coste de endeudamiento.
Fondos de estabilización y programas de cobertura fiscal
Los episodios de pro-ciclicidad que enfrentan los países de la región altamente dependientes de los ingresos por hidrocarburos pueden enfrentarse, sin embargo, con alternativas de política fiscal que permiten reducir el impacto en el crecimiento de la volatilidad de los precios de las materias primas.
La alternativa más comúnmente utilizada es la creación de fondos de estabilización (“rainy day funds”), que permitan acumular ahorros derivados de rápidos incrementos en los precios de las materias primas, para su uso en periodos de recesión (el ejemplo regional más conocido es el Fondo de Estabilización Económica y Social, o “Fondo del Cobre” en Chile).
Una opción adicional (y en los mejores casos, complementaria) para reducir la volatilidad en los ingresos públicos y la inversión derivada de la caída brusca de los precios del petróleo es el uso de programas de cobertura fiscal de dichos precios con derivados financieros.
El objetivo fundamental de un programa de coberturas es asegurar un nivel mínimo de ingresos públicos derivados de la venta del crudo, permitiendo mayor estabilidad fiscal y de la inversión pública. Permite por tanto reducir la presión para ejecutar mayores recortes de gasto en periodos de ajuste fiscal.
Los programas de cobertura representan una estrategia de política fiscal a medio y largo plazo, y como tal, precisan de consistencia y un compromiso político que va más allá de las urgencias que plantee la coyuntura doméstica. En esencia, un programa de coberturas usa instrumentos financieros para asegurar un riesgo que puede tener un impacto en la cuenta fiscal. No es una herramienta nueva en la región.
México y su programa de cobertura fiscal
México ha protagonizado, durante más de una década, el mayor programa de coberturas sobre petróleo del mundo. En 2016, México “coberturó” sus exportaciones de crudo a un precio de 42 dólares el barril (crudo Maya) para 2017, con la compra de opciones de venta (put).
En el actual contexto, en el que los precios se sitúan por encima de los 45 dólares el barril y con línea ascendente, México destinará las ganancias extraordinarias a un fondo de estabilización desde el que se financiaran las coberturas de años sucesivos y gasto presupuestario bajo ciertos requerimientos.
Las coberturas financieras no pueden, por supuesto, revertir la tendencia de los precios del petróleo, pero si pueden ayudar a asegurar un cierto nivel de ingresos fiscales para el gobierno y así reducir la necesidad de acudir al endeudamiento cuando estos caen.
En tres ejercicios fiscales ha recibido México ingresos por las coberturas petroleras, 2009, 2015 y 2016, lo que ha ayudado a mitigar el impacto de los bajos precios del crudo.
Fuente: Secretaria de Hacienda y Crédito Público de Mexico (2017)
Cómo implementar un programa de coberturas exitoso para promover la estabilidad fiscal
El éxito de la experiencia de México subraya los pre-requisitos esenciales para la ejecución efectiva de un programa de coberturas.
- En primer lugar, un programa de coberturas debe apoyarse en un amplio acuerdo político sobre sus objetivos, que elimine el debate anual sobre si la inversión en los contratos de derivados está justificada o no.
- Segundo, el impacto de un programa de coberturas no puede evaluarse por el resultado económico de un año determinado, sino sobre si asistió los objetivos de estabilidad fiscal en el largo y mediano plazo. Lo contrario sería equivalente a rechazar el seguro de un automóvil sólo porque no hubo un siniestro en ese año en particular. Es necesario por tanto un compromiso institucional de largo plazo y la orientación de los recursos necesarios en el Ministerio de Finanzas para la eficiente ejecución de programa.
- Tercero, un programa eficiente de coberturas debe estar anclado en una política fiscal y presupuestaria prudente, con normas estables y transparentes, que incluyan reglas fiscales claras, y estimaciones conservadoras de los precios de las materias primas.
Puede ser duro alcanzar el nivel de consenso necesario y la arquitectura institucional para la ejecución sostenida de un programa de coberturas, pero en varios países de la región, esa inversión podría estar altamente justificada.
Si revisamos el costo de las coberturas desde que existen y el monto recibido por las mismas, veremos que es una política de dudosa conveniencia puesto que el costo de las mismas es igual o superior al beneficio, en términos reales, de las mismas. Saludos
Ciertamente los fondos de estabilizacion son muy importantes. Pero considero que uno de los puntos neuralgicos de estos fondos es que financiar como se explico en el caso mexico. Aca en Venezuela existe no obstante las inversiones realizadas por medio del fondo no han tenido rentabilidad ni mucho menos retorno. Es decir no tiene mayor efecto este fondo.