La transformación digital está cambiando la gestión fiscal de los gobiernos, mejorando la formulación e implantación de políticas públicas y promoviendo una gestión más eficiente y mejores servicios a la población. Un área crucial que puede beneficiarse de esta transformación es la gestión pública financiera y sus sistemas informáticos, conocidos como Sistemas de Información de Administración Financiera (SIAF).
Estos sistemas apoyan la gestión presupuestaria, de tesorería y contable de los gobiernos, contribuyendo a una buena gestión fiscal. Muchos de los SIAF de la región fueron implementados en los años noventa y están entrando en obsolescencia y necesitan modernizarse. En este sentido, un SIAF debe contar con un buen proyecto de cambio, sea para modernizar el sistema actual, o adquirir o desarrollar un nuevo.
Para ayudar a nuestros países miembros en esta tarea, publicamos una Guía de proyectos SIAF que por primera vez detalla todos los aspectos estratégicos, organizacionales, funcionales, tecnológicos y operativos para una modernización e implantación exitosa de estos sistemas.
La Guía se basa en la extensa experiencia del BID en proyectos de modernización de los SIAFs en la región y en una visión estratégica de un SIAF que pueda adaptarse rápidamente a las nuevas condiciones que enfrentan los gobiernos, como por ejemplo al shock económico enfrentado por los gobiernos durante la pandemia del COVID-19, manteniendo la eficacia y la eficiencia en todo momento.
Una guía con capítulos autocontenidos y que ofrece alternativas en todos los temas críticos
La Guía fue estructurada en capítulos autocontenidos, que pueden ser consultados individualmente y que abordan todos los aspectos significativos del diagnóstico, diseño, implementación y operación de un SIAF, profundizando y proponiendo alternativas en todos los temas críticos.
En el documento son tratados aspectos tales como el diseño y organización de la gobernanza del proyecto, gestión e indicadores de monitoreo y resultados, marco legal, arreglos institucionales, y creación de capacidad institucional. El libro también discute el modelo conceptual, procesos funcionales del gasto público, modelos de datos y requisitos del sistema, análisis para decidir entre implantar un nuevo sistema o reformar el actual, seguridad de la información, contratación de hardware, software y servicios; puesta en marcha del sistema, modelos de gestión para la operación del sistema, el uso de nuevas tecnologías emergentes, entre ostros aspectos críticos del proyecto.
Apalancando tecnologías innovadoras
La Guía busca aprovechar oportunidades de mejora en las funcionalidades requeridas y seguir promoviendo el uso intensivo de nuevas tecnologías de la información, tales como servicios de computación en la nube, macrodatos (Big Data), analítica y visualización de datos, inteligencia artificial, automación robótica de procesos, registro distribuido como Blockchain, códigos abiertos para compartir sistemas y algoritmos, dinero móvil, chatbots inteligentes, etc; que a su vez proporcionan herramientas para combatir el fraude y la corrupción.
Para mejor aprovechar las tecnologías emergentes en los procesos de modernización de los SIAF, se propone adoptar una nueva estrategia de SIAF como una plataforma de gestión del gasto público, con un enfoque gradual y modular en la renovación e implantación del sistema[1]. Adicionalmente, es necesario facilitar y promover una mayor interoperabilidad entre los sistemas administrativos de los sectores, y los de gestión financiera pública, para que estén lo más integrados posible.
La computación en la nube también ofrece alternativas importantes para reducir las inversiones en centros de cómputos propios y promocionar la oferta de SIAF como un servicio (SaaS) menos costoso, y más eficiente y seguro. Se recomienda ampliar el uso de datos y servicios de computación en la nube, por lo menos para la información de respaldo y para nuevas expansiones de capacidades[2].
Códigos abiertos y seguridad informática
Otras innovaciones como el uso de códigos abiertos para compartir sistemas ameritan ser mejor aprovechadas. Por ejemplo, SIAF completos vienen siendo compartidos entre los estados en Brasil. El estado de Alagoas implantó un nuevo SIAF en el 2017 a partir de la donación del SIAF del estado de Rio de Janeiro, y el estado de Bahía implantó un SIAF donado por el estado de Mato Grosso. Debido a estos movimientos de donaciones y de un mercado grande de empresas proveedoras de este tipo de sistemas, el costo de un nuevo SIAF en Brasil es mucho menor comparado con otros países de la región.
Los aspectos de seguridad informática deben considerarse en una visión integral, especialmente en el escenario actual de peligrosas y complejas amenazas digitales. Asimismo, hay que implementarse una política de seguridad que incluya procesos, usuarios, sistemas y tecnologías; orientando el uso de criptografía, firmas digitales, gestión de accesos, continuidad de los servicios, entre otros.
Usuarios del sistema y analítica de datos
Adicionalmente hay que priorizar el foco en los usuarios del sistema, invitándolos a participar en el diseño de las modernizaciones de los sistemas, además de promover mejoras en su usabilidad y la realización de capacitaciones. Hay varias experiencias nuevas en este campo, como el Comité de Usuarios del SIGFE en Chile. El Tesoro Nacional de Brasil dispone de un canal en YouTube con material de formación en administración financiera y módulos del SIAF.
Por otro lado, el apoyo al usuario de los SIAF, tradicionalmente realizado por personas, puede valerse de tecnologías de machine learning y chatbots inteligentes para interactuar con los usuarios en línea, simulando operadores humanos, en la solución de dudas y problemas. Estos “técnicos virtuales” además “aprenden” mejoran su desempeño con el paso del tiempo. La utilización de analítica de datos a partir de bases de datos del SIAF, combinadas con datos de otras fuentes, ofrece un alto potencial en la gestión fiscal; por ejemplo, con la oferta de herramientas de gestión en tiempo real (dashboards), o para previsiones macroeconómicas en tiempo real (nowcashing), entre otros usos.
Entorno institucional y cambio de procesos
Un SIAF necesita de una base legal sólida para funcionar de manera efectiva, aunque un SIAF puede ponerse en marcha sin que exista una ley completa de administración financiera, tal como puede observarse en la práctica en algunos países. Sin embargo, es recomendable disponer de leyes o reglamentos que establezcan la definición de un sistema de clasificación común, el alineamiento de las clasificaciones presupuestarias con las contables del plan de cuentas, la definición de los tipos de entidades amparadas por la ley, entre otros aspectos.
Por otro lado, la revisión de los procesos funcionales de la gestión financiera pública, así como su mejora, optimización e integración, proveen la base de modernización de un SIAF. No es recomendable implementar un nuevo sistema sin que los procesos en los cuales estará basado se actualicen de acuerdo con los principios de una cuenta única del tesoro, contabilidad basada en devengado con estándares contables internacionales, plan de cuentas unificado, entre otros. La identificación, descripción y modernización de los procesos deben contar con la participación de técnicos de las áreas funcionales involucradas en cada proceso, preferentemente con apoyo de asesoría externa a fin de lograr, además, visiones distintas y no sesgadas.
Modelo Conceptual del Sistema y SIAF subnacionales
La presente Guía enfatiza el papel del Modelo Conceptual del sistema, para ayudar a conocer, comprender, consensuar e incluso simular el nuevo sistema. El desarrollo del modelo es una actividad prioritaria del equipo del proyecto, y dentro de lo posible se realiza con anterioridad a la implantación del sistema.
Contar con un buen Modelo Conceptual es una condición necesaria, pero no suficiente, para el éxito de un Proyecto SIAF. Los desafíos de construcción del modelo provienen principalmente de presiones para que el sistema se inicie lo más pronto posible, sin esperar que se articule previamente una visión clara del sistema y del marco general que se pretende apoyar, y una baja participación de las partes interesadas. Subestimar estas complejidades puede conllevar a fallas o el aumento de tiempos y costos para la entrega de un SIAF.
Los SIAF subnacionales poseen estrategias propias de implementación y operación, donde los costos de despliegue, operación y mantenimiento pueden ejercer un papel fundamental con relación a su calidad. En algunos países, los gobiernos centrales desarrollan un sistema de uso general para las entidades subnacionales, por lo general con acceso vía internet (Bolivia y Honduras). Por otro lado, algunas entidades subnacionales pueden consorciarse para desarrollar un SIAF común, mientras que también están las entidades subnacionales que desarrollaron o contrataron el desarrollo de un SIAF propio y poseen la propiedad de los códigos fuente y los derechos del sistema y pueden compartirla con otras entidades, como ocurre en los estados de Brasil.
Ejecución de un proyecto SIAF
Las compras y contrataciones en un proyecto SIAF son un tema crítico de fundamental importancia. Una de las estrategias para reducir riesgos es la contratación modular; es decir, contratos cortos y de un tamaño que sean más fáciles de administrar. Por otra parte, los gobiernos deben tomar en serio la opinión de los usuarios, y los objetivos del nuevo sistema deben estar muy bien definidos antes de la adjudicación de los contratos.
Por fin, para promover el éxito de un SIAF y su sostenibilidad, es fundamental disponer de indicadores de resultados y de productos al inicio del proyecto ─con sus respectivas líneas de base ─ y medir y monitorear los avances planteados durante el proyecto y una vez finalizado, lo que posibilita una evaluación confiable y oportuna del sistema. La generación de indicadores operativos propios del SIAF y de resultados de la gestión financiera deben considerarse en los requisitos del SIAF. Estos indicadores abarcan desde estadísticas de funcionamiento y desempeño del sistema informático hasta varios de los indicadores estándar propuestos por el Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés, Public Expenditure and Financial Accountability). En síntesis, por primera vez, ofrecemos a los gestores financieros públicos de nuestra región una Guía de Proyectos SIAF que aborda todos los aspectos críticos relacionados a proyectos de modernización de estos sistemas y ofrece las orientaciones estratégicas para que la transformación digital de estos sistemas imprescindibles
[1] Pimenta y Seco, 2019, Oportunidades tecnológicas y recomendaciones para la modernización de los SIAF
[2] BID, 2020, Computación en la nube: Contribución al desarrollo de ecosistemas digitales en países del Cono Sur
Interesante guia, me interesa.
Hola, muy interesante. Está disponible al publico la encuesta completa del anexo general I? Muchas gracias.-
Hola Diego,
La encuesta completa no está disponible pues fue acordado que la información de cada país es anónima, sin embargo, el anexo general trae todas las conclusiones. Saludos.