En el contexto fiscal post pandemia, numerosos gobiernos subnacionales han sufrido una importante caída de ingresos causada por la recesión económica y menores transferencias, al mismo tiempo que enfrentan una mayor demanda por ciertos servicios básicos, especialmente los de salud.
Más que nunca, los gobiernos locales necesitan generar recursos por fuentes propias que vengan asociados a una mayor disponibilidad y control directo de su uso para poder servir mejor a sus ciudadanos, especialmente en este momento de crisis. La buena noticia es que muchas de las ciudades de nuestra región tienen en sus manos activos históricos y culturales importantes que, a través de una mejor gestión de estos activos no tradicionales, pueden generar importantes ahorros y nuevos ingresos a los gobiernos subnacionales.
¿Cómo funciona la gestión estratégica de activos no tradicionales?
En el caso de los activos históricos o culturales, los ingresos emanan generalmente de un incremento de la demanda turística, de la creación de empleo en la gestión de los activos, y de un mayor bienestar social. Además, estos activos generan una serie de intangibles que el mercado y los sistemas de precios generalmente no son capaces de capturar.
Para ilustrar este punto, pensemos en el trágico incendio que en abril de 2019 devastó la icónica catedral de Notre Dame en París. Diversas empresas y particulares de todo el mundo comprometieron donaciones para la reconstrucción de la iglesia por un monto cercano a los €900 millones en pocas semanas. Aunque el valor de Notre Dame como icono de la capital de Francia, de la fe católica y como activo histórico y cultural es incalculable, el monto financiero comprometido ilustra una parte del valor intangible que tiene esta catedral para muchas personas y cómo ellas están dispuestas a pagar para restaurar este edificio a pesar de no vivir en París o en Francia.
Para poder generar los ahorros y los ingresos adicionales desde estos tipos de activos, los gobiernos necesitan medir estos intangibles utilizando metodologías empíricas de valoración que permitan estimar los beneficios sociales asociados a estos activos y diseñar instrumentos fiscales para la captura de dicho valor.
En este contexto, se identifican cinco etapas fundamentales en la gestión eficiente de activos:
1) la creación de un inventario, y la clasificación y registro de los activos;
2) la valorización y contabilización de dichos activos;
3) la planificación de la gestión y la asignación de recursos necesarios para la misma;
4) la toma de decisiones de gestión y financiamiento de los activos; y
5) el proceso de ejecución, seguimiento y mejora continua.
De manera adicional, cuatro aspectos transversales habilitan la gestión eficiente de activos y por tanto la generación de nuevos ingresos fiscales derivados de ellos: a) la existencia de un marco normativo que defina el mandato de las personas y organizaciones con responsabilidad de gestión; b) una estructura organizacional clara, preferentemente dedicada a la gestión de activos de manera exclusiva, y que se apoye en capital humano especializado en el tema; c) la utilización de nuevas tecnologías para desarrollar bases de datos y sistemas de información eficientes y accesibles al público, y d) la participación activa de la sociedad y el sector privado en la gestión del activo.
Las alternativas para la captura de los potenciales rendimientos fiscales de los activos culturales y patrimoniales son variadas, y la decisión dependerá naturalmente de las características del activo. Entre ellas se encuentran la revisión y optimización de la política tarifaria para activos ya sujetos a pagos por uso y disfrute, la cesión de la gestión a través de contratos de asociación público-privada, la captura de plusvalías por revalorización del suelo, o la implementación de impuestos especiales al consumo, entre otros. El potencial en términos de generación de nuevos recursos fiscales a través de estos instrumentos es importante, como muestra el caso de la valoración de los activos históricos y culturales del barrio de La Floresta en Quito.
Una aplicación práctica: El barrio de La Floresta en Quito
La Floresta es lugar de residencia de artistas e intelectuales de Quito y uno de los espacios culturales más atractivos de la ciudad. El barrio se enfrenta desde hace años a la disyuntiva de facilitar un desarrollo inmobiliario tradicional basado en construcciones de alta densidad, o habilitar fórmulas de desarrollo barrial alternativo que permitan retener su naturaleza cultural e histórica.
Para permitir conservar el carácter de La Floresta para las futuras generaciones, se requiere implementar un ambicioso programa de rehabilitación, mejora y conservación de los edificios históricos y calles del barrio, que precisa encontrar recursos para su fondeo. Para poder medir este potencial, realizamos un estudio para medir la disposición a pagar por dichos activos por parte de los “usuarios” (medida como ingresos fiscales adicionales generados), a través de la imposición de una tasa especial al consumo en restaurantes y cafeterías, hoteles y centros culturales del barrio.
Entrevistamos a los residentes del barrio y de Quito y turistas internacionales (1.153 personas en total) para determinar su disposición a pagar una tasa especial obligatoria al consumo. Una gran mayoría de los entrevistados manifestaron una disposición a pagar positiva: el 80% de los casos para residentes de Quito y de La Floresta, y el 86% de los casos para turistas. En cuanto a la tasa promedio que se aceptaría pagar, se calcula del 7,5% para residentes de Quito, del 7 % para residentes de La Floresta y del 8,3% para turistas internacionales. Actualmente, solo el 5,6% de los turistas internacionales que visitan Quito acuden al barrio de La Floresta.
El estudio estima que, en total, los ingresos anuales que se podrían generar por la aplicación de la tasa especial al consumo podrían alcanzar US$3,1 millones, generados en su gran mayoría (92,1%) por el consumo de los residentes de Quito, seguido por el de los turistas (4,9%) y en tercer a posición, por el de los propios residentes del barrio (3,0%)[1]. Este ingreso fiscal adicional, proyectado al 2019, representaría un 17% del presupuesto total municipal destinado a preservación patrimonial.
Conclusión
A pesar de que el barrio de La Floresta no es el barrio más turístico de Quito, los montos potencialmente disponibles a través de este instrumento fiscal son notables. A nivel de América Latina, son miles los barrios que podrían generar montos de ingresos similares para su mantenimiento y el mejoramiento de su imagen urbana. “Desenterrar” estos tesoros de las administraciones subnacionales y facilitar su rendimiento puede ser parte de la respuesta a la caída de los ingresos en el contexto actual y especialmente una vez superadas las restricciones al consumo derivadas de la pandemia.
Referencias
Mascle-Allemand, Anne-Laure; Hinojosa, Sergio Alejandro; Gómez Reino, Juan Luis (2020): “Desenterrando tesoros: Mejorando el rendimiento fiscal del capital histórico y cultural: Aplicación al Barrio La Floresta en Quito”. Inter-American Development Bank Working Paper IDB-WP-1094. Washington D.C.
Gómez Reino, Juan Luis; Hinojosa, Sergio Alejandro; Mascle-Allemand, Anne-Laure (2018): “Despertando el capital cultural: Mejorando el rendimiento fiscal de los activos arqueológicos, históricos y culturales”. Inter-American Development Bank Working Paper IDB-DP-642. Washington D.C.
Notas
[1] Los autores no realizaron un estudio de los costos en los que se tendrían que incurrir para la implementación y recaudación de dicha tasa especial al consumo, lo que implicaría una (razonablemente pequeña si se trata de una sobretasa al IVA) disminución de los ingresos totales anuales. De manera adicional tampoco discuten los autores la economía política relacionada con el uso de dichos fondos; es decir, si estos quedarían a cargo de una entidad barrial o pasarían a conformar el presupuesto de restauración patrimonial del municipio de Quito, lo que podría tener implicaciones importantes en relación con la disposición a pagar de los contribuyentes y la tasa aceptable de contribución.
Bien importante que los gobiernos locales, inicien el inventario de todos los tesoros que poseen en su ámbito territorial, pudiendo aparecer otros que inclusive pudiesen estar invisibilizados, pudiendo sumar posibilidades y potencialidades para el aprovechamiento de estos recursos, crear las bases de datos de todos estos íconos barriales y luego desarrollar proyectos de intervención de mejoras de estos espacios, redundará al éxito e indudablemente impactará positivamente a las comunidades involucradas.
Los tiempos posteriores a la pandemia, nos llaman a la creación de escenarios y este es uno al que debemos apostar.
Muy interesante la iniciativa para la consecución de recursos a nivel local. El problema sería la administración de esos recursos, teniendo en cuenta la corrupción campante en la mayoría de nuestros países, especialmente en el Ecuador. Sería muy oportuno enviar sugerencias al respecto.
Saludos
El registro y la visibilización de los activos históricos y culturales para ciudades o barrios en proceso de implementar su patrimonio para uso social debe tener una primera etapa con el soporte de los órganos sub nacionales (municipalidades y GORES), en cumplimiento de su función promotora del desarrollo local. Una segunda etapa puede estar pensada en el autosostenimiento de esos activos histórico y culturales.
Los resultados del estudio y la propuesta son muy interesantes para mantener los activos históricos y culturales de un barrio ícono de residencias familiares con detalles arquitectónicos muy representativos que hoy están amenazados por la actividad comercial y que puede degenerar como el sector de la Mariscal. Sugiero que la administración de los fondos que genere la propuesta sea administrada por una entidad autónoma (tipo Fundación), integrada por personas representativas del barrio, apoyada técnicamente con profesionales capaces y que tenga una vigencia entre 5 y 10 años hasta que se consolide su estructuración.