¿Cigarras u hormigas? Evaluando el desempeño fiscal de América Latina y el Caribe

Como en la fábula de la cigarra y la hormiga, los países tienen la opción de esforzarse o relajarse fiscalmente durante el “verano” o épocas de vacas gordas, para luego cosechar los frutos o sufrir durante el “invierno” o épocas de vacas flacas. Históricamente, los países de América Latina y el Caribe fueron más proclives a comportarse de la misma manera que la cigarra en la fábula de Esopo: esto es, aumentando el gasto público y reduciendo impuestos durante periodos de bonanza, para luego ajustar los balances fiscales en tiempos de crisis.

Ese sesgo procíclico, poco dado al ahorro y a la previsión refuerza la volatilidad económica y tiene impactos negativos sobre el crecimiento y la equidad. Así entonces, resulta importante analizar si los países de la región han logrado escaparle a la trampa de la prociclicidad, logrando asemejarse al comportamiento prudente de la hormiga, e identificar los factores que están detrás de estos resultados.

Para saber si somos más hormigas que cigarras es necesario ante todo contar con buenas medidas de desempeño fiscal. Dado que los balances fiscales observados son en parte un reflejo de la respuesta automática de las variables fiscales ante el entorno macroeconómico, este indicador no resulta tan útil a la hora de evaluar la intención de política fiscal por parte de las autoridades de un país. Para aislar este último componente, se deben extraer los efectos de las fluctuaciones cíclicas (temporales) en las cuentas fiscales.

Una manera de caracterizar la posición fiscal subyacente consiste entonces en calcular los balances primarios estructurales (BPE) o balances ajustados cíclicamente. Los BPE constituyen la posición fiscal real del gobierno (neta de pago de intereses) controlando por las consecuencias presupuestarias del ciclo económico y otros factores exógenos, como las fluctuaciones en los precios de los productos primarios. En otras palabras, el papel carga con lo que se le ponga, pero diseccionar las cifras y las estadísticas es crucial para entenderlas.

Balances fiscales estructurales en América Latina

En un estudio reciente, estimamos los balances fiscales estructurales para 20 países de la región en el periodo 1990-2013. A nivel general, se observa que los balances estructurales aumentaron durante la primera mitad de los 2000, sufrieron una caída brusca durante la crisis de 2008 y 2009. Esto es consistente, a priori, con la implementación de política fiscal contracíclica que implementar las variables que tienden a actuar de contrapeso durante la fase de expansión y como estímulo durante la contracción.

Sin embargo, en el periodo más reciente, se destaca un deterioro general de los indicadores,  poniendo de manifiesto las dificultades que enfrentan algunos países para reconstruir el espacio fiscal perdido.

¿Y que nos dicen los datos sobre el comportamiento cíclico de la política fiscal? Tomando los cambios en los balances estructurales como variable dependiente, analizamos si estos mejoran o empeoran ante distintas condiciones del entorno económico, la cual aproximamos a través de la medición de las brechas de producto en cada país, esto es la diferencia entre lo que una economía está produciendo y lo que puede producir.

Desempeño fiscal

La evidencia sugiere que para el país típico durante 1990 y 2013, un aumento de 1% en la brecha del producto se asocia al deterioro de hasta un 0,66% en el balance primario estructural: es decir, un comportamiento similar al de la cigarra que a diferencia de la hormiga, no se esfuerza durante el verano (brechas de producto positivas) en mejorar su balance estructural en preparación del mal tiempo durante el invierno (brechas negativas).

Sin embargo, vale notar que este resultado promedio esconde bastante heterogeneidad entre países y variación a través del tiempo. Por ejemplo, y de manera consistente con una amplia literatura sobre el tema, encontramos que los países que han logrado elevar su “calidad institucional” logran escapar de la trampa de la prociclicidad con el tiempo.

Por ejemplo, países como Chile, Mexico, o Perú han introducido mecanismos institucionales orientados a corregir y mejorar los incentivos de los decisores de política, que apoyen la reducción del sesgo procíclico de la política fiscal. Entre esos mecanismos, se destaca el rol de las  reglas fiscales ajustadas por el ciclo y con cláusulas de escape bien definidas que imponen límites numéricos a los agregados presupuestarios. A su vez, los fondos de estabilización atenúan los efectos de las fluctuaciones de los precios de los productos básicos, permitiendo acumular recursos durante épocas de bonanza y financiar necesidades de gasto ante choques negativos. Finalmente, los marcos fiscales de mediano plazo permiten a los gobiernos comprometerse a metas fiscales que van más allá de un ejercicio fiscal, forzando a las autoridades a internalizar la restricción presupuestaria intertemporal.

Por lo tanto, identificar las características institucionales específicas que nos conducen a estos resultados resulta de primer orden, no solo para poder distinguir a las hormigas de las cigarras, sino más bien para contribuir a mejorar la calidad de la política fiscal en la región.