Asociaciones Público-Privadas: ¿El genio de la botella o la caja de Pandora?

Recientemente estuve en Punta del Este, Uruguay, en donde asistí a una conferencia sobre la utilidad y el impacto fiscal de los esquemas de Asociaciones Público-Privadas, las APPs, en Latinoamérica y el Caribe (PPP Américas). Tuve allí la oportunidad de caminar por la playa y, al hacerlo, encontré una vieja y extraña botella. Invadido por la curiosidad, tomé la botella y después de sacudirle el polvo, quedé sorprendido al ver que un genio salía de ella. El genio, avergonzado, me dijo: -Gracias por liberarme, pero debido a la desaceleración económica mundial y lo difícil que está la situación financiera, sólo voy a poder concederte un sólo deseo.

Después de pensarlo por un momento, respondí –Bueno, adoro la Riviera Mexicana pero no me gustan los aviones y los barcos, así que quisiera que construyeras una autopista de Miami a Cancún que me permitiera ir y venir cuantas veces quiera– El genio, golpeó sus manos incrédulo y respondió – ¿Tienes idea de lo que me estás pidiendo? ¡Todos los puentes y túneles que deben ser construidos; los permisos ambientales que eso implica! ¡Y ni hablar del impacto fiscal adverso que esto podría tener! –Tomé otro momento para pensar mejor mi deseo y respondí– Ok, entonces ¿podrías decirme cómo escribir un blog acerca de APP que mantenga a mi audiencia intrigada hasta el final? –El genio comenzó a reír y tomando un poco de aire respondió– Bien, bien, ¿Cuántos carriles quieres que tenga la autopista, dos o cuatro?

El genio resultó ser al igual que mucho un ser de números más que de letras. Si me disculpan, el uso de esta historia heredada, nos ayuda a ilustrar la percepción generalizada que existe de que la inversión en infraestructura a través de APP es un bien gratuito para el gobierno.

La infraestructura resulta realmente costosa. En general, los proyectos de infraestructura en la Región tienen presupuestos promedio equivalentes a los US$300 millones. En muchos de los países de Latinoamérica la oferta está quedándose por detrás de la demanda, lo que genera una brecha de infraestructura. Según varios estudios, la brecha en infraestructura en Latinoamérica supera los US$5 billones (equivalents a 5 trillones de dólares en el formato americano), que hoy en día equivale a 84% del PIB de toda la región. Actualmente la inversión en infraestructura ronda alrededor del 3% del PIB de la región e informes del Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica para América Latina apuntan a que para poder cerrar la brecha de infraestructura, sería necesario invertir alrededor del 6% del PIB de 2015 a 2030.

En este sentido, las APP proveen una forma alternativa de financiamiento que resulta sumamente atractiva para los gobiernos, no sólo por su capacidad de inversión sino por la eficiencia que resulta de la experiencia del sector privado.

¿Qué son las asociaciones público-privadas?

Aunque no existe una definición ampliamente aceptada de las APP, típicamente estas resultan de acuerdos de largo plazo entre el sector público y privado en donde la provisión de infraestructura o servicios públicos son delegados al sector privado mediante un acuerdo claro en cuanto a objetivos y estándares de calidad. Sin importar la definición usada, este tipo de esquemas han expandido su uso en los últimos veinte años en la región latinoamericana, pasando de US$6.4 mil millones en 1995 hasta US$35.5 mil millones en 2012. En total, se estima que un 10% de la inversión pública total en infraestructura en la región se ha llevado a cabo a través de APPs. Brasil es el país de la región que más ha usado dicho esquema de financiamiento, seguido por México, Chile y Colombia.

Las consideraciones fiscales que se deben tener en las APP son en mucho de los casos muy variadas y aun las que aparentemente resultan ser más sencillas de implementar, en ocasiones son las más complejas. El impacto fiscal derivado de cambios imprevistos en las condiciones económicas y financieras toma relevancia en muchos de los contratos de APP. En la región ha habido casos en donde los malos diseños y la sobreprotección de la cartera de proyectos de APP a través de garantías otorgadas por el gobierno han derivado en rescates financieros equivalentes al uno por ciento del PIB del país.

A veces, las causas por las cuales los proyectos de APP fallan se deben a que éstos se llevan a cabo con diseños incompletos o bien se presentan con diseños a nivel de anteproyectos y sin los suficientes estudios de tránsito que en muchas ocasiones redundan en sobrecostos o bien en estimaciones de demanda por debajo de las estimadas. Como los contratos muchas veces contemplan diversas garantías, entre ellas, de sobrecostos de expropiaciones, parcial de obra, ingresos mínimos anuales, etc. la consecuencia a final de cuentas es que el Estado tiene que absorber importantes valores que no tenía previstos en el presupuesto.

Debemos reconocer que las APP, en algunas ocasiones, no son la mejor forma de financiar un proyecto, en particular cuando existen conflictos de intereses entre el sector público y el privado. Además de esto, es importante implementar un marco multianual presupuestario para este tipo de esquemas, que permitan mantener la inversión – a través de esquemas tradicionales o APP – en niveles manejables. Un mal desempeño en alguno de estos componentes puede resultar en un incremento considerable de gastos conforme las obligaciones de pago en APP se incrementen y se mantengan fuera de presupuesto, lo que traería consigo una reducción del espacio fiscal en los años siguientes. Después de todo, recordemos que nada es gratis en este mundo, ni siquiera con la ayuda del genio de la botella.

Acompáñanos en el siguiente blog, en donde discutiremos como diferenciar un esquema de APP eficiente de uno que no lo es mediante la clasificación de que no es un APP.