El espacio fiscal en Latinoamérica: en busca del equilibrio

Los primeros meses del año son para muchos un tiempo de reflexión y de capitalizar las experiencias del pasado, especialmente después de un diciembre en el que muchos gastan quizá más de lo que deberían. Cuando hablamos de finanzas públicas, ese difícil equilibrio entre ingresos y egresos adquiere tonos mucho más serios. Hablamos del espacio fiscal, algo que a grandes rasgos es el margen de maniobra que le permite al gobierno proveer recursos, con un propósito específico, sin arriesgar la sostenibilidad de su posición financiera o la estabilidad de la economía.

En el contexto económico global de una política monetaria excepcionalmente acomodaticia, bajo crecimiento y elevado endeudamiento público, la evaluación del margen de maniobra de la política fiscal, como instrumento de manejo contracíclico, ha tomado un lugar central en el debate. El problema es que los estudios y la literatura disponible poco o nada se refiere a América Latina y el Caribe. Quizá con la excepción de la publicación Global Economic Prospects de enero de 2015 del Banco Mundial, donde se analiza el espacio fiscal disponible para el agregado de los países emergentes y las economías de frontera, la literatura se ha enfocado en el caso de los países desarrollados.

Si bien la definición de espacio fiscal puede parecer simple, su implementación práctica es particularmente difícil, sobre todo porque manejar el espacio fiscal supone medir la diferencia entre el nivel actual de deuda y la “deuda límite”, ambos como porcentaje del PIB. La deuda límite es entendida como el punto a partir del cual una mayor deuda se vuelve insostenible.

Un cálculo similar de espacio fiscal es actualizado mensualmente por Moody’s Analytics para medir la distancia de los países desarrollados del abismo del no pago. Esta metodología ha permitido encontrar que durante el periodo 2014-2016 el ambiente de bajas tasas de interés ha ampliado significativamente el espacio fiscal en la Organización para la Cooperación Económica (OECD), a pesar del lento crecimiento y alto endeudamiento observados desde la crisis de 2008.

Como una primera aproximación al tema en Latinoamérica, y evitando abordar los difíciles problemas técnicos asociados con la noción y estimación de la deuda limite, aquí usaremos la definición de espacio fiscal propuesta por Aizenman y Jinjarak, quienes argumentan que el tamaño del espacio fiscal está relacionado con el inverso del número de años que tomaría pagar la deuda pública. El número de años que tomaría pagar la deuda pública se calcula como la relación entre el saldo de la deuda pública y el ingreso tributario recolectado por año. Este indicador mide la estrechez relativa de la política fiscal. En épocas de rápida expansión económica los países deben construir espacio fiscal a través de un lento crecimiento de la deuda relativo al crecimiento de su capacidad para generar ingreso tributario. En épocas de crisis, el espacio fiscal es usado para sostener el crecimiento de corto plazo e incrementar la capacidad productiva de largo plazo.

Evolución del espacio fiscal en América Latina

El gráfico adjunto muestra la evolución del espacio fiscal del gobierno central para el promedio simple de tres grupos de países de América Latina durante la última década (2006-2015).

Los países que componen esos grupos son:

• Los exportadores de petróleo y minería (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú);
• Otros de Suramérica (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y;
• América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá).

Durante los mejores años del auge de precios de commodities y de expansión económica, los países exportadores de recursos naturales no renovables lograron crear espacio fiscal, el cual se incrementó en 32% entre 2006 y 2013. En 2011 se inicia un proceso de caída gradual de los precios de los metales y el precio del petróleo se desploma abruptamente desde mediados de 2014. La respuesta de política fiscal ante el choque de precios fue gastar el espacio fiscal. Para finales de 2015 el espacio fiscal creado durante los años de bonanza ya había sido agotado en su totalidad.

El grupo de otros países de Suramérica, entre los cuales se encuentran exportadores de commodities, registra una historia similar aunque a un nivel inferior de espacio fiscal. Este grupo de países aumenta su margen de maniobra fiscal en 27% durante el auge pero ya para 2015 éste se había revertido al nivel observado antes del inicio del superciclo de precios. El grupo de países de América Central, el cual se ha beneficiado de la recuperación continua de la economía de los Estados Unidos, del influjo de remesas y de los bajos precios del petróleo, ha logrado mejorar su espacio fiscal aunque su nivel es relativamente bajo.

Si bien existe una alta heterogeneidad al interior de cada grupo, y cada país requiere una evaluación de las alternativas de política que consulte su situación particular, la evidencia agregada sugiere que después del choque de términos de intercambio la región no ha logrado aún estabilizar la deuda de los gobiernos centrales. La estrategia de consumir el espacio fiscal disponible tiene un límite lo que necesariamente llevará a varios países de la región a revaluar la actual política.