¿Cómo evitar sobrecostos y demoras en obras públicas?

En estos tiempos de ajustes fiscales los presupuestos de los gobiernos nacionales y sub-nacionales están bajo la lupa y se batalla para que el ajuste en la inversión pública sea del menor tamaño posible. La esperanza es que los proyectos de inversión que han sido preservados de los recortes generen oportuna y efectivamente los productos y servicios previstos, y entreguen los resultados e impactos esperados para la comunidad.

Sin embargo muchos, con pesimismo entendible, predicen que el patrón histórico de ejecución de los proyectos de inversión se va a repetir una vez más: ¡sobrecostos y retrasos sustanciales…!

El mayor tiempo empleado y los mayores gastos incurridos en una obra vial que no se concluye, un servicio de salud regional que está aún sin habilitarse al público o la fecha de la inauguración de un centro de recreación comunal que se dilata otra vez más, son ejemplos familiares, que no solamente inquietan a los futuros beneficiarios que esperan con impaciencia, sino que además intranquilizan a los responsables de la inversión pública… Y no estamos hablando de “peanuts”. De acuerdo a la CEPAL, en el período 2007-2014 la inversión pública en América Latina representó 5,6% del PIB (Estudio Económico de América Latina y el Caribe • 2015, pág. 77.)

No obstante lo anterior, hoy tenemos buenas noticias que contar: tras el hangar del desarrollo hay tres locomotoras que pueden ir en nuestra ayuda. Estas son: la Planificación estratégica, la Evaluación ex ante y la Información, para fines de Seguimiento.

Las más grandes mejoras en los indicadores de ejecución de la inversión no se logran en la fase de implementación de los proyectos, sino en la etapa de pre-inversión. Durante ese tiempo, el cual suele percibirse a veces – en forma equivocada -extremadamente prolongado, es cuando germina la idea y ésta se transforma en proyecto. Es ahí cuando se define la secuencia y las etapas de ejecución, se calculan los costos, se prevén las dificultades que se pueden presentar durante la implementación y se identifican los riesgos a enfrentar y la manera de mitigarlos.

Para poner en aplicación una buena pre-inversión se precisa partir por la planeación estratégica, situando el proyecto de inversión sectorial dentro de los objetivos del área gubernamental y estableciendo metas e indicadores para su posterior seguimiento. Es necesario también efectuar una análisis riguroso de la propuesta y de sus alternativas, e ir avanzando en las etapas de evaluación ex ante, partiendo por la idea hasta la factibilidad, en sus dimensiones técnica, económico-financiera y social. Se requiere además pasar por los “filtros” para su priorización y, si ésta es alcanzada, incluir el proyecto de inversión en la presupuestación anual y de mediano plazo.

Como nuestro estudio “Construyendo Gobiernos Efectivos” que concluimos recientemente mostró, América Latina y el Caribe ha hecho avances sustanciales en materia de planificación orientada a resultados en los últimos cinco años – pasando de 2,3 a 2,8 en una escala que va de 0 a 5 -, pero restando todavía un largo trecho por recorrer para que sus capacidades institucionales en esta materia puedan dejarnos satisfechos y mucho más aún para que entren una senda de sostenibilidad.

Nunca será excesivo el reiterar la utilidad de transitar a lo largo de un completo y exigente proceso de evaluación ex ante. Hay que realizar todos los estudios de inversión pertinentes y no saltarse etapas. Aún el mejor análisis de pre-factibilidad jamás sustituirá a uno de factibilidad.

El estudio regional que acabamos de citar trajo menos buenas noticias respecto a la evaluación ex ante, con un aumento de 2,1 a 2,5. Pero cuando entramos al interior del índice, se observa que aun cuando el marco legal e institucional está a un nivel mayor (3,1), el indicador de cobertura de las evaluaciones ex ante es relativamente bajo (2,0) como también el indicador de uso y difusión de la información de esas evaluaciones (2,1), lo que es un resultado insuficiente.

La “locomotora” de los sistemas de Información es la que alimenta todo el ciclo de inversión a lo largo de la vida del proyecto. Sistemas de Información ágiles y robustos permitirán un seguimiento de los proyectos de inversión que pueda dar respuesta a los desafíos de gestión, pero también a la rendición de cuentas, a la transparencia y al control social. Entre éstos, los sistemas de información de los proyectos de inversión que adopten la modalidad de geo-referenciación permiten un seguimiento “a tiempo real”, de manera “amigable” y de fácil acceso, incluso en aplicaciones de telefonía móvil.

Nuestro estudio no abordó específicamente el análisis de los sistemas de información de la inversión, sino sistemas de información sectoriales más generales, donde ni siquiera se supera el umbral de 2,0; lo que es otro resultado negativo.

Una reflexión final. Si bien el balance hasta la fecha ha sido insatisfactorio, estimo que hay elementos suficientes para ser optimistas respecto a la eficiencia y efectividad de la inversión pública en el futuro: el diagnóstico es claro y hoy conocemos la “cadena de valor” que debería llevarnos a reducir sobrecostos y retrasos, mediante una mejor gestión de la inversión. Las tres locomotoras que vienen en nuestra ayuda– la Planificación estratégica, la Evaluación ex ante y la Información – ya están en línea, ¡sólo nos resta convencimiento y decisión para ponerlas en marcha!