Os governos subnacionais (GSN) da América Latina e Caribe (ALC) estão na primeira linha de resposta à pandemia de coronavírus (COVID-19). Sua proximidade das demandas e necessidades da população lhes permite conhecer a evolução da crise mais depressa e em primeira mão.
Nos países maiores da região, os GSN têm responsabilidade direta na resposta sanitária[1]: eles administram hospitais públicos e serviços de emergência. Além disso, estão a seu cargo outras funções afetadas pela pandemia, como o oferecimento de educação básica, com o desafio de adaptação envolvido em oferecer com urgência ensino à distância[2].
Em todos os países, os GSN têm o papel chave de ajudar a fazer cumprir as medidas de isolamento social, oferecer serviços sociais essenciais para a população vulnerável (incluindo albergues e refeitórios), dar apoio fiscal aos contribuintes cuja atividade econômica tenha sido afetada pela quarentena, flexibilizar processos burocráticos por meio de procedimentos de exceção e prestação de serviços on-line, orientar e mesmo oferecer apoio psicológico aos moradores durante a pandemia, entre muitas outras ações[3]. Assim sendo, os GSN são essenciais para superar o flagelo sanitário, econômico e social que a pandemia de coronavírus está impondo à nossa região.
A coordenação é fundamental para enfrentar a pandemia de coronavírus
Para responder efetivamente à crise, uma boa coordenação entre os próprios GSN (por exemplo, em áreas metropolitanas) e entre os GSN e o governo central é, literalmente, de importância vital. A chave para o sucesso é que um estado ou município por si só não pode mudar a trajetória da pandemia, mas todos os GSN, trabalhando juntos e de maneira coordenada, podem fazer a diferença.
Por exemplo, se cada estado ou município implementar disposições de isolamento descoordenadamente, o movimento de pessoas pode tornar infrutíferos os esforços de redução do contágio[4]. Este é um dos princípios básicos da descentralização: é recomendável tomar decisões de consenso nas medidas em que as ações individuais afetam o bem-estar geral. Isso se aplica tanto para a contenção da pandemia como para o que virá a seguir: o relaxamento gradual da quarentena e o regresso à atividade, uma vez que se tenha demonstrado o sucesso das medidas em curso baseadas no isolamento social. Também pode ser eficiente centralizar certas decisões que geram economias, como a compra maciça de respiradores artificiais, alocando-os com rapidez para onde haja mais necessidade.
Dito isso, a autonomia subnacional permite que cada autoridade local tenha em suas mãos a capacidade de fazer uma diferença importante tanto na contenção como na superação da pandemia e no oferecimento de apoio à sua população.
A resposta do BID à pandemia e o apoio aos GSN
Na ALC, como no resto do mundo, a crise vinculada à pandemia de coronavírus exige a adoção de medidas de emergência para salvar vidas, proteger famílias e manter empregos. Com base em um extenso diálogo com os governos de seus países membros e na análise técnica de seus especialistas, o Grupo BID anunciou uma resposta imediata à emergência sanitária, concentrando seu apoio em quatro áreas multissetoriais[5]. Uma dessas áreas é o fortalecimento da política pública e gestão fiscal para a atenção à crise sanitária e econômica causada pela COVID-19, em que o Banco propõe cinco objetivos cruciais de apoio que se aplicam aos GSN:
- Promover a disponibilidade oportuna de recursos. A crise está gerando um forte “efeito tesoura” nos orçamentos subnacionais, com gastos crescentes e entradas minguantes que ampliam os déficits fiscais. Isso ocorre em um contexto em que os GSN e governos centrais da região encontram-se em uma situação fiscal, em média, mais frágil do que na crise financeira de 2008-09[6]. É fundamental que os GSN disponham de recursos para ajudar a amenizar a pandemia e seus custos econômicos e sociais. Para isso é necessário: (i) priorizar os gastos para a emergência sanitária, realocando os orçamentos subnacionais, de maneira coordenada com as decisões nacionais na matéria; (ii) flexibilizar as regras fiscais subnacionais (caso existam), em razão da emergência; e (iii) contar com o apoio do governo central, por meio de assistência técnica, empréstimos, garantias e transferências adicionais focalizadas na emergência, com regras claras e transparentes de distribuição. Estas e outras medidas similares são temporárias, antecipando a reversão para um caminho de consolidação fiscal conforme seja superada a pandemia.
- Executar com eficiência os recursos públicos. A eficiência na execução dos recursos públicos canalizados para a emergência é mais importante do que nunca, tanto para a atenção sanitária como para fazer cumprir o isolamento social e administrar a saída da crise. Os GSN são essenciais para apoiar a identificação, isolamento e tratamento dos infectados e grupos vulneráveis. Algumas das medidas temporárias que estão sendo adotadas pelos países são: (i) criação de Comitês de Condução da Emergência, para planejar e coordenar a resposta entre os diferentes níveis de governo e entre os próprios GSN; (ii) flexibilização dos processos de compra subnacional, facilitando a comparação de preços para produtos essenciais e utilizando transações on-line para contribuir para a transparência; e (iii) agilizar as cadeias de abastecimento e logística locais, para assegurar o abastecimento e a continuidade dos serviços públicos. Dado o maior espaço para erros e uso indevido de recursos, é fundamental fortalecer os mecanismos de transparência e prestação de contas para a população.
- Proteger a renda de famílias vulneráveis e a liquidez das empresas. Embora os países tendam a administrar os programas de transferências sociais e de liquidez para as empresas em nível central, os GSN podem fazer muito para proteger a renda das famílias mais vulneráveis e das empresas mais afetadas durante o período da pandemia: (i) facilitar o cumprimento do pagamento de impostos, taxas e serviços públicos subnacionais, introduzindo pagamento parcelado e extensões de prazos, bem como moratórias temporárias para os contribuintes e setores mais afetados pela pandemia; (ii) expandir os programas subnacionais de transferências sociais para a população mais afetada, em coordenação com o governo central para evitar duplicações e buscar melhor focalização; (iii) desenvolver mecanismos alternativos de prestação de apoio nutricional e alimentar a estudantes, atentando para a saúde dos prestadores públicos e privados; (iv) criar voluntariados para apoiar os aposentados no recebimento de sua aposentadoria e compra de mantimentos; e (v) prestar serviços de alimentação em locais carentes e habilitar alojamentos provisórios para famílias em condição de superlotação ou população sem teto. Apesar da importância desse apoio, é preciso sublinhar seu caráter temporário e os GSN devem desenvolver estratégias para retirar esse tipo de auxílio à medida que a emergência for sendo superada.
- Apoiar a continuidade dos serviços públicos por meio da tecnologia da informação. As medidas de isolamento social exigem que os GSN se adaptem para continuar prestando serviços essenciais com uma minimização do contato físico com os cidadãos. Isto apresenta a oportunidade de acelerar a digitalização da relação da população com o Estado, impulsionando soluções rápidas e simples baseadas em software livre (em conjunto com o uso de assinatura digital), partindo do reconhecimento de que o grau de desenvolvimento das operações on-line em nível subnacional é relativamente baixo. Entre as boas práticas que estão sendo adotadas por diferentes GSN em todo o mundo, cabe mencionar: (i) em termos de transparência, criação de websites que centralizem as informações referentes à crise sanitária e acompanhamento local da pandemia, bem como desenvolvimento de ferramentas digitais de comunicação do Estado com os cidadãos (por exemplo, chatbots ou outros aplicativos focados em transmitir e receber informações relevantes sobre a pandemia); (ii) com relação às operações remotas, introdução de serviços on-line e flexibilização temporária de processos burocráticos, como extensão automática de vigência de documentos, ou autorização para que filhos de idosos realizem os procedimentos por eles; e (iii) fortalecimento da infraestrutura tecnológica para o trabalho remoto, incluindo aquisição rápida de equipamentos e gestão de acessos remotos seguros.
- Promover a recuperação econômica e fiscal pós-pandemia. A crise do coronavírus está tendo um forte impacto na atividade econômica. Considerando os cenários de relaxamento gradual das medidas de quarentena, isso provavelmente implicará uma recuperação lenta, o que afetará de maneira prolongada as receitas próprias e a sustentabilidade fiscal dos GSN, que precisarão de recursos correntes e de investimento para reativar a economia. O contexto pode favorecer espaços para relançar reformas do federalismo fiscal na região: especificar funções de gastos entre níveis de governo, fortalecendo as bases tributárias dos GSN, e ordenar os sistemas de transferências, incluindo compensação, com base em critérios objetivos, priorizando os GSN que tiverem menos capacidade de arrecadar impostos e mais necessidades de gastos (ver publicação do BID sobre transferências de equalização). Ao mesmo tempo, para voltar ao caminho da sustentabilidade fiscal, será fundamental retomar os esforços de mobilização de receitas próprias, melhorar a eficiência técnica e alocativa do gasto público e introduzir novos marcos de responsabilidade fiscal, adequados ao mundo pós-coronavírus. Nesse sentido, o impulso à agenda digital subnacional será uma área de trabalho estratégica para promover a eficiência na prestação de serviços (telemedicina, educação à distância), bem como em procedimentos burocráticos, compras públicas e arrecadação. Por fim, é preciso também dar relevância a uma análise de lições da crise que permita aos GSN estar mais bem preparados em caso de retorno da pandemia.
Em resumo, por suas funções e sua proximidade da população, os GSN da ALC, em estreita coordenação com os governos centrais, têm um papel crucial na superação da crise causada pela pandemia de coronavírus. Para o Grupo BID, eles são atores protagonistas e parceiros estratégicos na resposta imediata à emergência sanitária que estamos dando à região para contribuir para salvar vidas e apoiar o bem-estar econômico e social de nossa gente.
Os autores apreciam as sugestões recebidas de funcionários subnacionais e especialistas em descentralização na região.
Referências
[1] Ver marco setorial de descentralização e governos subnacionais do BID para uma análise do papel dos GSN na região.
[2] Ver como os estados do Brasil estão se adaptando para oferecer educação à distância e manutenção da alimentação escolar: https://consed.info/.
[3] Para ver exemplos de como as cidades da ALC estão respondendo à emergência da COVID-19 ver blog da Equipe da Rede de Cidades BID.
[4] Ver nota de The Economist com referência aos Estados Unidos: https://www.economist.com/united-states/2020/04/02/covid-19-and-americas-political-system. O mesmo raciocínio se aplica conceitualmente em nível supranacional, se os países seguirem coordenadamente as indicações da Organização Mundial de Saúde (OMS); ver nota de Alberto Porto.
[5] Ver comunicado de imprensa do Grupo BID que anuncia áreas prioritárias de seu apoio a países afetados pela COVID-19.
[6] Ver Blochliger et al. (2010) com referência ao efeito da crise financeira de 2008-09 sobre os orçamentos dos GSN em países da OCDE.
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