Por: Raquel Meyer y Juanita Riaño, Oficina de Integridad Institucional, Banco Interamericano de Desarrollo
Hace algunos días en este blog se nos recordó sobre una propuesta para reducir la incidencia del soborno realizada el año pasado por Kaushik Basu, entonces asesor económico principal del Gobierno de la India y desde el mes pasado, Economista Jefe del Banco Mundial.
En 2011 el Dr. Basu propuso que, para reducir la incidencia de los sobornos pagados por recibir un servicio al que se tiene derecho se podría otorgar al
oferente de los mismos, inmunidad de toda acción punitiva por el Estado.
El documento en donde se explica en detalle la idea se puede descargar aquí, mientras algunas reacciones a la propuesta se pueden leer en NPR, the Wall Street Journal, el Financial Times y The Economist.
Pese a considerar el argumento del Dr. Basu interesante, consideramos que legalizar el pago de sobornos, así sea para un tipo específico de este delito, no es una forma efectiva de combatir la corrupción.
A continuación, presentamos siete argumentos que apoyan esta aseveración:
1. Legalizar el pago de sobornos para recibir servicios a los que se tiene derecho, no subsana las causas fundamentales del problema. Mucho se ha escrito sobre las causas de la corrupción, tanto que requeriría no sólo un blog-post sino varios para exponer todo lo que han escrito diversos autores. Sin embargo, podemos resumir que gran parte de las discusiones están relacionadas con una gobernabilidad débil y falta de transparencia. En este orden de ideas, no vemos cómo la propuesta podría fortalecer las instituciones del Estado de Derecho o corregir las asimetrías de información. Para nosotros parece que para tapar un agujero, estamos cavando otro.
2. Legalizar el pago de sobornos para obtener servicios a los que se tiene derecho, penaliza más gravemente a los ciudadanos vulnerables, perpetuando así la desigualdad y entorpeciendo el desarrollo. La propuesta de legalizar el pago de este tipo de sobornos podría resultar en un aumento inicial en el número de funcionarios públicos sancionados por corrupción. A largo plazo y dada la mayor probabilidad de ser detectados, para compensar el riesgo es probable que los funcionarios públicos aumenten la cantidad exigida. Este aumento en el “precio del soborno” tendrá un impacto mayor, en términos relativos, para las familias de bajos ingresos y las empresas pequeñas.
Podemos ilustrar con un ejemplo otra de las vías por las que la legalización del pago de este tipo de sobornos aumenta la carga sobre los ciudadanos marginados. Supongamos que a un padre de familia se le exige un soborno para matricular a su hijo en una escuela pública. El padre paga el soborno pero reporta al profesor que se lo exigió. ¿Qué pasa después? Lo más probable es que el profesor enfrente a su acusador. Dependiendo del tipo de sanciones disponibles, y si el caso contra el profesor puede probarse, él será despedido u obligado a pagar una multa. Si la sanción es exclusivamente el pago de la multa, el niño tendrá que convivir con el maestro todo el año escolar. Si la sanción es que el maestro sea relevado de su posición, el niño y el padre tendrán que interactuar con los colegas del maestro despedido. De cualquier manera, se podrían esperar represalias. Para una familia que puede pagar una escuela privada, esto podría no ser un problema: siempre se puede trasladar al niño a una escuela diferente. ¿Qué le sucede a la familia de bajos ingresos que no puede pagar una escuela diferente?
3. Las debilidades en el poder judicial y en la aplicación de la ley pueden desalentar la denuncia del delito de solicitar un soborno. La propuesta del Dr. Basu descansa en la premisa de que quien paga el soborno efectivamente reportará a quien lo ha exigido. Sin embargo, en los países que carecen de un Estado de Derecho fuerte o de un poder judicial independiente que garanticen la seguridad del denunciante, el riesgo en el que se incurre al reportar puede hacer que la gente, pese a tener el incentivo moral y financiero para hacerlo, decida guardar silencio.
4. ¿Por qué habríamos de ofrecer inmunidad a quien paga el soborno cuando en muchos casos es él quien está corrompiendo al funcionario público? La encuesta de hogares de Transparencia Internacional, el Barómetro Global de la Corrupción, nos permite ilustrar este punto. En 2005, el Barómetro preguntó a casi 50,000 encuestados alrededor del mundo si les habían solicitado un soborno para obtener un servicio al que tenían derecho o si ellos lo habían ofrecido. El Barómetro no encontró diferencias notables entre un comportamiento y el otro. Utilizando como base esta información, nos preguntamos ¿cómo va a reaccionar el sistema en casos en que a los funcionarios públicos, que en muchos países trabajan en condiciones precarias, se les ofrece una suma no despreciable para acelerar el trámite para obtener una licencia de conducir?
5. Legalizar el pago de sobornos para obtener servicios a los que se tiene derecho, genera mensajes contradictorios que puedan afectar negativamente la efectividad de los esfuerzos anticorrupción. ¿Cómo puede un ciudadano en un país donde la burocracia es un problema, entender que un soborno para obtener una licencia de conducir es diferente de un soborno para obtener la misma no en 9 meses, sino en una semana? Desde la perspectiva del ciudadano, ambos sobornos puedan parecer similares. Técnicamente hablando, el primer soborno es para la obtención de un servicio al que se tiene derecho mientras que el segundo es para acelerar el trámite. ¿Serían estos dos sobornos considerados de manera diferente por el sistema? Si es así, ¿cómo se explica al público en general, que el pago del primer tipo de soborno es legal mientras el pago del segundo no lo es? Si son tratados de manera diferente por el sistema, ¿no estaríamos diciendo que los que pueden pagar más recibirán una mejor atención por parte del Estado?
6. Normalmente el pago de un soborno no deja un rastro en papel. Por lo general, cuando se paga un soborno no se obtiene a cambio un comprobante de cuánto y porqué motivo se pagó el mismo. La propuesta del Dr.Basu sugiere que cuando se denuncia a quien solicita el soborno, al denunciante se le será devuelto la suma que pagó por este concepto. Sin embargo, nosotros nos preguntamos: ¿Cómo sabrá el sistema que el monto reportado por quien denuncia es el correcto? ¿No podría el denunciante sobre-reportar el pago? ¿No podría convertirse la medida propuesta en otra forma de extraer rentas del Estado?
7. La legalización del pago de sobornos para obtener un servicio al que se tiene derecho, pone a los países en una encrucijada entre las leyes nacionales y los compromisos internacionales. Instrumentos internacionales como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y la Convención Interamericana contra la Corrupción establecen que el pago de sobornos a funcionarios públicos para obtener servicios es ilegal. ¿Cómo puede un país firmante de uno de estos acuerdos legalizar el pago de estos sobornos sin incumplir sus compromisos internacionales? Adicionalmente, y puesto que vivimos en un mundo interconectado, ¿qué pasaría si un país en desarrollo legaliza el pago de sobornos para obtener servicios y un empleado de una compañía registrada en los EE.UU. o el Reino Unido paga un soborno para obtener una licencia? Probablemente el empresario tendría inmunidad en dicho país pero él o su empresa podrían enfrentar cargos en EE.UU por quebrantar la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero –FCPA por sus siglas en inglés– o en el Reino Unido por infringir la Ley Anti-Soborno de ese país.
En los últimos 20 años, la lucha contra la corrupción ha hecho un gran esfuerzo promoviendo el mensaje de que para hacer frente a la corrupción, atacar la oferta es tan importante como atacar la demanda. No es momento para dar marcha atrás! Si todo permanece igual y no se ataca la raíz del problema, es posible pensar que quien obtiene ingresos por medio del soborno, podría buscar una ruta diferente para seguir haciéndolo.
El cobro de soborno se alimenta del pago de sobornos, y viceversa, es un círculo vicioso que no se romperá con concentrarnos en un lado de la ecuación.
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