Por Lucas Figal Garone
Las empresas micro, pequeñas y medianas (MiPyME) argentinas representaban más de la mitad del PIB nacional y aportaban, hacia finales de la segunda mitad de los años 2000, el 75% de los empleos del país. Sin embargo, la evidencia sugiere que su potencial productivo estaba amenazado por fallas de mercado y de coordinación.
Entre los múltiples desafíos a los que se enfrentaban las MiPyME argentinas, los más críticos eran la escasez de una oferta de servicios técnicos profesionales asequibles, una capacidad gerencial débil, y la falta de preparación para formular proyectos de inversión.
A ello se sumaban la ausencia de coordinación entre ellas y las dificultades de acceso al crédito, todo lo cual hacía que los retos fueran aún más complejos.
Para enfrentar estos problemas, en 2007 el gobierno argentino obtuvo un préstamo del BID con garantía soberana por US$50 millones destinado a apoyar el Programa de Acceso al Crédito y Competitividad (PACC) para MiPyME.
El objetivo principal de este esfuerzo era mejorar la competitividad de estas últimas a través de la cofinanciación de asistencia técnica individual para reducir o eliminar las barreras al crecimiento y aumentar la productividad.
Uno de los componentes del programa era la entrega de aportes no reembolsables a las MiPyME con el propósito de mitigar los efectos de las diversas fallas de mercado y de coordinación que las afectan. .
El PACC contenía los ingredientes necesarios para impulsar la competitividad y la productividad de las MiPyME argentinas. Sin embargo, medir la efectividad o el impacto de este tipo de programas –conocido entre los especialistas en el tema como políticas de desarrollo productivo (PDP) – ha presentado unos retos metodológicos de larga data para los evaluadores.
El primero de ellos tiene que ver con la naturaleza del programa, el cual está impulsado por la demanda. Así pues, por lo general las firmas que solicitan asistencia son mejores que aquellas que no lo hacen y no obtienen beneficios.
Por ello es difícil encontrar firmas no beneficiarias similares con las cuales comparar y determinar si el programa fue o no efectivo.
El segundo reto se relaciona con el hecho de que una gran parte de los efectos de las PDP se manifiestan años después de su implementación (entre tres y cinco).
Por lo tanto, su medición requiere que se haga un levantamiento de datos varios años después de ejecutadas las políticas, lo cual a su vez exige que se amplíe el marco temporal de evaluación más allá del mandato de quienes las formularon.
¿Fue efectivo o no el Programa de Acceso al Crédito y Competitividad (PACC) para MiPyME?
A pesar de los retos metodológicos, la evaluación confirmó que las empresas beneficiarias del PACC eran en promedio mejores que el resto de empresas antes de participar en el programa.
Asimismo muestran impactos positivos y significativos en su desempeño, cuando se comparan con un grupo de control compuesto por empresas con características similares a las empresas beneficiarias antes de que se hiciera la intervención.
En particular, tales efectos se registran en su crecimiento medido a través del número de empleados (5% más), de la probabilidad de exportar (6% más) y del volumen exportado (6% más). A su vez, se observó que las empresas beneficiarias del PACC tienen una mayor probabilidad de sobrevivir (1,5%), comparadas con las grupo de control.
El programa tiene también un impacto positivo y significativo en la productividad de las empresas participantes, medido a través del salario promedio (1% más).
Además, en la evaluación se encontraron efectos heterogéneos entre las empresas de diferentes sectores, así como entre los tipos de proyectos que se cofinancian.
Por ejemplo, los efectos en el desempeño exportador provienen principalmente de aquellas empresas beneficiarias del sector manufacturero.
Por otro lado, el apoyo para el desarrollo de la calidad de procesos y servicios resultó ser uno de los instrumentos más efectivos para incrementar la productividad de las empresas tanto del sector manufacturero como del de servicios.
Finalmente, en el estudio se concluyó que los mayores beneficios del programa estaban ligados a la primera vez que la empresa oproyecto recibía apoyo del PACC, y que estos disminuían a medida que se proporcionaba asistencia adicional, hasta el punto en que no se detectaban beneficios extras.
¿Por qué es difícil evaluar y estimar la efectividad del programa?
Para estimar correctamente el impacto en aquellas empresas que se beneficiaron del programa respecto de las que no, es clave tener una muestra balanceada de negocios con características similares (observables y no observables).
En otras palabras, es necesario construir un grupo de comparación (o de control) idéntico ex ante al grupo de beneficiarios.
En la evaluación se utilizaron registros administrativos del PACC provenientes de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (SEPYME), combinados con una base de datos de panel sobre el universo de empresas formales de Argentina construida por el Observatorio del Empleo y la Dinámica Empresarial (OEDE).
Dado que el apoyo del PACC no fue asignado en forma aleatoria entre las empresas –las que recibían el apoyo eran aquellas que postularon al apoyo, presentaban un proyecto y satisfacían ciertos criterios de elegibilidad–, el resto (las no participantes) no era necesariamente comparable a las beneficiarias. Es decir, existía un sesgo de selección.
Para estimar los impactos del PACC en el desempeño de las empresas, en la evaluación se emplearon dos métodos econométricos.
El primero tenía como objetivo buscar, en una muestra de empresas no beneficiarias, aquellas firmas similares en características observables a las beneficiarias a través de un método de emparejamiento estadístico (propensity score matching).
Es decir, con base en la información disponible, para cada empresa beneficiaria se buscó una empresa clon sin intervención.
Una vez obtenida dicha muestra –y para eliminar posibles diferencias en características no observables para los evaluadores como son el espíritu emprendedor, las capacidades gerenciales, o el potencial de crecimiento–, se utilizó un modelo de panel de variable dependiente rezagada (lagged dependent variable model) para controlar por el desempeño previo a ingresar al programa.
A pesar de los retos metodológicos que enfrentó el equipo evaluador, esta evaluación proporciona aprendizajes valiosos acerca de la efectividad del PACC. Hoy en día existen cada vez más proyectos de PDP están encontrando alternativas metodológicas para determinar de manera rigurosa si este tipo de proyectos funcionan o no.
Esta historia forma parte de las evaluaciones de impacto del Panorama de la Efectividad en el Desarrollo, una publicación anual que resalta las lecciones y experiencias de los proyectos y evaluaciones del BID.
Acerca del autor:
Lucas Figal Garone es economista de la División de Efectividad en el Desarrollo de la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) del Grupo BID. Allí lidera el diseño e implementación de evaluaciones de impacto de proyectos.
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