Por Max Velásquez e Ian Walker*
Hemos esperado 25 años por este proyecto de agua en Copal Abajo.
Hemos tocado muchas puertas, y nadie nos daba respuesta.
Ahora sí vamos a tener agua todo el día.
-Ramón Ramírez–
Con estas palabras, el Presidente de la Junta de Agua de la aldea de Copal Abajo, Departamento de Choluteca, Honduras, recibió en días recientes a la comitiva formada por ejecutivos y técnicos del Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La oportunidad fue propicia para que la comunidad relatara las frustraciones que han tenido en obtener la atención del Estado por atraer inversión a su comunidad, a la vez que reportan en torno a los avances en organizarse y asegurar que el proyecto en la aldea tenga larga vida y se traduzca en mejores condiciones de salud para sus habitantes.
El mensaje del Presidente de la Junta de Agua es importante porque encierra tres carencias por las cuales todavía hay una brecha de cobertura de cerca de 1 millón de hondureños, especialmente los que viven en el medio rural:
- El país no cuenta todavía con un sistema de planificación sectorial que se base en información reciente y confiable del estado de los servicios en cerca de 28,000 asentamientos humanos existentes.
- Los procesos de contratación de diseños y obras en el sector son largos y complicados, lo que demanda la búsqueda fórmulas que agilicen la tramitología involucrada, a la vez que se asegura calidad, costos razonables y transparencia.
- Finalmente, una vez construidos, muchos sistemas se caen, por falta de mecanismos que aseguren su sostenibilidad, el llamado apoyo post-construcción, concepto que goza de creciente aceptación entre la comunidad practicante y los gobiernos nacionales.
Para atacar estas carencias, se implementa en el país el Programa de Agua y Saneamiento Rural (el Programa), iniciativa ejecutada por el SANAA, y financiada por el Fondo Español de Cooperación en Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe (FECASALC), a un costo total de US$ 25 MDD. El proyecto en Copal Abajo es un paquete de 8 proyectos que bajo un solo contrato, se realiza bajo la modalidad diseño-construcción-acompañamiento post-construcción, en la zona Sur de Honduras, a un costo de US$ 1.2 MDD; con lo cual se reduce sustancialmente el tiempo del ciclo de proyecto, y por ende el momento en que la comunidad finalmente cuenta con servicios en sus viviendas.
¿A dónde invertimos?
El modelo de organización del sector que adoptó el país en el 2003 con la Ley Marco, tenía como una de sus metas la puesta en funcionamiento de un sistema de planificación sectorial. El propósito se ha cumplido a medias, en gran medida por la ausencia de información confiable y oportuna acerca del estado de los servicios en la actualidad. El Programa apoya al gobierno nacional mediante el desarrollo de un sistema georreferenciado de información sobre el estado de las comunidades, los sistemas que emplean, la Junta de Agua responsable y los mecanismos de asistencia técnica que los apoyan. Al final del Programa, se espera haber catastrado 2,000 comunidades y sistemas, de las cerca de 8,000 existentes en Honduras (ver nota sobre monitoreo de servicios de agua rurales).
En el caso de Copal Abajo, la información recolectada ha permitido contar con un diseño bastante ajustado a las condiciones y necesidades de la localidad, y más importante, lo incorpora a la red de comunidades que entran al sistema de monitoreo nacional que contribuye a asegurar la sostenibilidad de los servicios.
Innovación en la modalidad de contratación de obras y servicios
Cuando una comunidad rural tiene 25 años en espera para una solución de agua, lo último que quiere, es esperar tres años más para que se realice la obra. Fenómeno tristemente común en programas de agua rural, debido a procesos complejos de contratación de diseño, construcción y puesta en marcha de las obras del sistema, desproporcional a la complejidad real de la obra. Típicamente, la etapa de diseño demora hasta un año en completarse, y otro año para la contratación y construcción de la infraestructura. Luego, al entregarse las obras, viene otra espera más porque se depende de otra institución para que brinde la asistencia técnica requerida para su puesta en marcha.
El programa ataca frontalmente este problema de los tiempos de demora y difusión de resonsabilidades, mediante el uso de la modalidad de contratación llamada “turnkey”. Ello permite agrupar en un mismo contrato las tres etapas de diseño-construcción-apoyo post construcción. Con ello, el tiempo de ejecución se acorta a la mitad del que se ha considerado normal, y evita el abismo programático entre fases, resultado de generar tres contratos separados.
La modalidad turnkey es ampliamente utilizada por el sector privado en la región. Sin embargo, es menos común cuando se trata de obra pública, debido a preocupaciones en torno al riesgo de no precisar el alcance de las obras en el momento de emitir el contrato, abriendo riesgos de disputas a-posteriori (ver nota sobre Ventajas y riesgos de contratos llave en mano).
Para mitigar este tipo de riesgos el equipo sectorial y fiduciario del BID en Honduras trabajó con el SANAA para levantar perfiles avanzados de cada intervención, incluyendo compromisos comunitarios poniendo a disposición terrenos para sitios de obra y servidumbres. También se adecuaron pliegos de licitación y términos de referencia de supervisores, con requisitos robustos para asegurar la participación de las empresas mejor calificadas. Asimismo, se limitaron las opciones técnicas que los oferentes podían licitar en sus propuestas, asegurando así que la tecnología es apropiada y su operación y mantenimiento al alcance de las comunidades.
Sin dudas, introducir la modalidad turnkey, ha implicado un cambio de mentalidad en el ejecutor del Programa, en las empresas que participan en las licitaciones y en los supervisores de los contratos. Ha demandado un esfuerzo comunicacional importante, especialmente dentro de la industria de la construcción, que ha percibido ventajas de emprender en agrupaciones de proyectos, especialmente en los alejados de carretera, que conllevan riesgos especiales. También ha significado un fortalecimiento institucional del ejecutor, en contratar bajo esta modalidad, donde se lleva control de hitos y niveles de servicio, no cantidades de obras.
El apoyo post-construcción- clave para el éxito
Una vez entregadas las obras, y a pesar de la capacitación social y técnica brindada, se ha demostrado que las comunidades necesitan de un acompañamiento en ponerlas a funcionar. El contrato diseño-construcción-acompañamiento post-construcción contempla estas actividades, incluyendo la operación y mantenimiento de equipo electromecánico. Esta fase es crítica, porque también se toman ratifican decisiones en torno a tarifas sostenibles, al contar ya con sistemas funcionales y con costos reales ya incurridos. El operador –la Junta de Agua, formado mayoritariamente por mujeres- debe poder responder a las preguntas e inquietudes que formula la comunidad beneficiaria, por lo que es crucial que se cuente con el apoyo técnico necesario en terreno.
La modalidad de contratación emprendida permite que el apoyo se materialice temprano en el proyecto, organizando y capacitando a la Junta de Agua en la administración de los sistemas, incluyendo prácticas comerciales sostenibles, También se trabaja con la comunidad en los temas de educación sanitaria y ambiental, utilizando módulos mejorados en la metodología Escuela y Casa Saludable (ESCASAL), el paquete de herramientas que emplean virtualmente todos los proyectos en el país cuando intervienen en acueducto rurales. Durante la visita, un grupo de niños de la escuela primaria local, organizados como Guardianes del Agua, desplegó sus conocimientos sobre la protección del recurso y buenas prácticas de higiene. Este grupo se constituirá como los futuros administradores del sistema, asegurando continuidad de las actividades en el tiempo.
El Programa es bueno para el país y para el sector, y busca elevar la barra de estándares en cuanto a ejecución e impactos. Esto demanda de visión clara, pero también de un trabajo coordinado y técnicamente sólido entre SANAA, BID y el FECASALC, condición que se viene cumpliendo.
*Max Velásquez es especialista de @BIDagua e Ian Walker es el representante de @el_BID en Honduras.
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