“Complejidad de la gestión pública: aprendiendo de casos no exitosos” – Parte 1
Dicen algunos que el gobierno de Estados Unidos es la mayor y más compleja organización del mundo. Y es altamente probable que así sea. Baste para convencerse con considerar que su cometido es el de brindar servicios públicos a una de las mayores y más complejas sociedades del planeta, con un rol e influencia que se extiende por todo el globo y que implica coordinar el trabajo de varios millones de servidores públicos y las relaciones con decenas de millones de organizaciones y cientos (quizá miles) de millones de personas.
Conseguir que esa organización funcione razonablemente bien, es sin dudas un logro admirable, que ha sido acompañado por éxitos también formidables en los ámbitos económico, militar, cultural y tecnológico. En particular, en lo concerniente a la gestión pública, Estados Unidos ha tenido un papel gravitante en el desarrollo de marcos teóricos, en el de diversas metodologías de gestión de organizaciones y de proyectos, y en el de la revolución de las tecnologías de la información.
Los avances tan impresionantes y el alto grado de efectividad pueden dar la sensación de que en ese país no se tropieza, que allí el dinero público siempre se gasta adecuadamente y que cada proyecto que emprenden es exitoso o, al menos, casi. En este post, que es el primero de una serie dedicada a este tema, analizaré varios casos que reflejan situaciones difíciles, similares a las que se viven en los países subdesarrollados.
Señalaré fracasos, no con espíritu destructivo, ni para dar consuelo a quienes alguna vez hemos estado en proyectos no exitosos, ni para que dejemos de preocuparnos cuando se nos extienden los plazos o se nos dispara el presupuesto o el producto final no es el adecuado. Lo haré porque entiendo que los fracasos enseñan. Conocerlos puede ayudarnos a evitar algunas piedras. Y puede que contribuya a que tomemos mayor consciencia de que en gestión pública los cracks también le erran.
Todos los casos a los que me referiré han sido investigados y publicados por la prensa. Esto da fe de dos aspectos positivos que no siempre se dan en nuestra región: primero, un alto nivel de transparencia y, segundo y muy relevante, la existencia de periodistas con gran conocimiento de gestión pública, capaces de identificar y entender distintas situaciones y de analizarlas y transmitirlas adecuadamente. Seguramente los casos publicados sean bastante menos que los reales ya que no suele ser fácil obtener buena información de los fallos. Su divulgación suele enfrentar un obstáculo comprensible: detrás de los proyectos estamos las personas, tan dispuestas a hacer conocer nuestros logros como a intentar que no se conozcan los que no lo fueron.
En este post trataré el caso de los reportes del Ejecutivo al Congreso y en los próximos 3 posts otros 4 casos.
Caso 1: Informes que nadie lee pero que la ley prescribe.
En un artículo de David Fahrenthold se informa que el Congreso de Estados Unidos recibe anualmente unos 4.300 informes enviados por el poder ejecutivo. En muchos casos una considerable cantidad de recursos se derrocha en prepararlos sabiendo de antemano que nadie los leerá.
El poder legislativo necesita estar informado de lo que hace el ejecutivo y para ello se instrumentan los informes. El mal aparece cuando se abusa de los instrumentos burocráticos originalmente buenos. En muchos casos la desnaturalización del mecanismo se da al exigir por ley la elaboración y envío de determinados informes sin establecer una fecha de expiración o revisión de la norma. Los informes pasan así a ser inmortales, obligatorios para siempre. Y como sabemos, no es tan fácil hacer aprobar una nueva ley que mate al engendro cuando ya no sea necesario. Hay malas ideas que perviven, consumiendo recursos, simplemente porque nadie se molesta en matarlas. Muchas surgieron por la obsesión pertinaz de algún legislador que ya no pertenece a la cámara. El tema puede haber perdido interés pero su pesado legado sigue allí.
El resultado es que el Congreso de Estados Unidos ya no es capaz de supervisar su sistema de supervisión del poder ejecutivo. Nadie sabe exactamente cuántos informes se están realmente haciendo anualmente y cuánto cuesta hacerlos. En 1993 se hizo una estimación y el resultado fue de 163 millones (de dólares de 2014).
Esta falla es de tipo regulatorio y podría evitarse aplicando las buenas prácticas de mejora o simplificación regulatoria. El marco regulatorio se debe simplificar todo lo posible con el objetivo básico de minimizar los costos de cumplimiento de las normas.
La enseñanza de este caso es que debemos pensarlo dos veces antes de introducir nuevas normas. Siempre debemos intentar primero introducir los cambios sin agregar complejidad normativa y establecer mecanismos de revisión periódica de la regulación existente.
Continuaremos con el análisis de más casos en el próximo post.
En efecto, debemos desterrar la idea de que al complejizar aun más las bases normativas se generaran innovaciones o cambios relevantes. Lo importante para el un verdadero funcionamiento de las leyes es la prevención a través de la Educación.
ANTES DE DARSE NORMAS, MARCOS REGULATORIOS DEBE ANALIZARSE NO SOLO EL PROBLEMA QUE SE QUIERE RESOLVER SINO QUE ESTE SE DEBE DAR DE ACUERDO A LA REALIDAD DEL SECTOR OBJETIVO, SABEMOS QUE ESTA ES DIFERENTE DE UN PAIS A OTRO BASICAMENTE DE LOS QUE SE ENCUENTRAN EN EL GRUPO DE PAISES DESARROLLADOS COMO LOS QUE SE ENCUENTRAN EN VIAS DE DESARROLLO.
Es un mal endémico de los sistemas democráticos que, normas o leyes puestas en vigencia en un determinado tiempo, estas pierdan vigencia en otro tiempo, por los cambios socio-económico-políticos. Entonces como se monitorea o supervisa estas normas, que además de tener su complejidad por lo que representa la norma, permita actualizar los objetivos de las normas. Tarea que la ciencia de la informática y telecomunicaciones tienen un gran reto.
Diversos países han considerado estas situaciones como síntomas de un problema permanente y han creado oficinas para abordar en forma metódica la supervisión de la normativa. Estos organismos incluyen entre sus cometidos la revisión periódica de lo que se suele llamar stock regulatorio, es decir, el conjunto de normas vigentes. Podemos mencionar como ejemplos, la COFEMER (Comisión Federal de Mejora Regulatoria) de México, el PRO-REG de la Casa Civil de Brasil y la OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs) de Estados Unidos.
Tal como señalara mi colega Pedro Farias en un post previo, para la revisión y para la introducción de nuevas normas, las estrategias de simplificación han venido evolucionando para pasar de programas encaminados a reducir el número de instrumentos normativos, a programas más sofisticados que utilizan herramientas de medición de las cargas administrativas y que buscan maximizar su impacto, simplificar su cumplimiento y facilitar para los gobiernos su implementación.