Inovação digital para compras públicas mais eficientes na Saúde: Nota Fiscal Eletrônica como parâmetro de preços

O atual cenário da grave crise decorrente da pandemia do COVID-19 e a necessidade de imediata atuação no combate aos efeitos dessa pandemia requerem que a infraestrutura do sistema de compras públicas atue de forma urgente, transparente e com eficiência para alcançar que todos os insumos de saúde necessários estejam disponíveis, compostos por equipamentos, profissionais, insumos, tecnologia, e novas unidades hospitalares, em curto período de tempo, restrição de recursos financeiros e coordenação remota das ações.

Em 2010, o BID aprovou um financiamento de US$ 60 milhões de dólares para apoiar a modernização da gestão fiscal do governo do Rio Grande do Sul, no âmbito do Programa de Modernização da Gestão Fiscal (PROFISCO). Através de forte investimento em tecnologia e reengenharia de processos, o projeto visava incrementar a receita própria, melhorar a eficiência e o controle do gasto público; e prover melhores serviços ao cidadão.

A metodologia para estimativa de preços de referência com base na Nota Fiscal Eletrônica, uma das ações de modernização financiadas pelo projeto, apresenta e compartilha teoria, conhecimento técnico e ferramentas, abrindo novas oportunidades para a alocação de recursos de forma mais eficiente na aquisição de medicamentos e insumos do setor saúde. Em breve estará disponível uma publicação, em formato digital, com o objetivo de apresentar a experiência do estado do Rio Grande do Sul na criação e aplicação desta metodologia, desenvolvida pela Secretaria Estadual da Fazenda. Essa inovacão vem reunindo resultados expressivos aos cofres públicos gaúchos e tornou-se referência para outros entes governamentais.

Cortar gastos (gastar menos) não deve ser a única alternativa ao gigantesco desafio dos gestores públicos para alcançarem um maior equilíbrio entre as contas públicas no Brasil. Inovação e ações voltadas a ampliar também a eficiência do gasto (gastar melhor) são medidas obrigatórias na batalha pela redução das distâncias entre o que se arrecada e o que se gasta nas administrações públicas – equação que restringe cada vez mais a realização de investimentos em serviços importantes à sociedade.

A Nota Fiscal Eletrônica como termômetro de preço real de mercado

O agente de compras, ao invés de selecionar o melhor preço com base em orçamentos recebidos, que podem apresentar valores superestimados, ou nos valores apresentados pelas propostas de um dado certame, por exemplo, passa a selecionar o melhor preço com base em valores efetivamente praticados pelo mercado, refletidos na Nota Fiscal Eletrônica. Ou seja, a aquisição pública passa a ter como parâmetro o valor que um determinado produto atinge baseando-se na concorrência de mercado e na lei de oferta e procura. Alem de brindar maior precisão e gerar poupanca pelos menores precos identificados, a solucão tambem reduz o tempo requerido pela pesquisa de mercado tradicional e promove maior transparência na gestão de compras.

O modelo desenvolvido consiste em, a partir da base de dados coletados com as transações da Nota Fiscal Eletrônica, elaborar preços de referência evitando a aquisição de produtos com valores acima dos praticados no mercado. Isso significa dizer que toda vez que uma empresa emite uma NF-e de seu produto, o item fica registrado nos bancos de dados das fazendas públicas, bem como sua descrição, volume, quantidade, e preço, entre outras informações. E essas informações, especialmente o preço, estão à disposição em cada estado e serão a base da pesquisa. O trabalho inclui a aplicação de parâmetros estatísticos e o desenvolvimento de algoritmos próprios baseados em inteligencia artificial para classificação, identificação e parametrização dos dados.  A partir de análises iniciais dos dados dos produtos solicitados, é possível definir a apuração do preço de referência ideal. Os valores calculados são validados por testes de consistência estatística. De posse desses preços, o comprador tem condições de avaliar se as propostas recebidas estão dentro dos parâmetros de mercado, podendo assim definir os critérios da compra.

Os resultados de maior impacto financeiro na experiência do Rio Grande do Sul se concentram na aquisição de medicamentos, setor que merece especial atenção considerando sua participaçao no orçamento total do estado. Entre 2015 a 2018, dos R$ 1,9 bilhão gastos com aquisição de medicamentos, estima-se que R$ 267 milhões de economia gerada com base no histórico de aquisições do estado.

Metodologia para precificação

O processo da precificação apresenta uma importante distinção metodológica: (i) medicamentos e (ii) demais produtos. A formação dos preços de referência segue o seguinte diagrama:

Do código de barras à mineraçao de dados em R

Resumidamente, a diferença do trabalho realizado para precificar medicamentos e para precificar os demais produtos encontra-se na primeira etapa, na identificação do produto. Nessa etapa, a geração dos valores de referência para medicamentos é realizada por meio da busca ao código de barras do produto, o chamado código GTIN, de uso obrigatório e padronizado pelas instâncias de regulação do setor, informado no documento fiscal. Além da busca ao código GTIN, a etapa de identificação para medicamentos conta ainda com o cruzamento das informações colhidas com os dados (valores) do Guia Brasíndice (publicação com a listagem dos medicamentos comercializados no país), para a comparação dos preços. Já para as buscas de dados para não medicamentos, ela acontece por meio de mineração de texto nos dados colhidos do campo de descrição do produto, etapa em que são utilizados os algoritmos desenvolvidos para o projeto.

Após a identificação do produto (etapa 1 no diagrama), tanto a metodologia para medicamentos quanto para os demais  produtos, seguem caminhos similares. No estágio do tratamento dos dados (etapa 2), acontecem dois procedimentos importantes: o fracionamento, que realiza o tratamento nas quantidades da base pesquisada permitindo maior precisão ao método de precificação, e o tratamento estatístico, quando são aplicados os conjuntos de fórmulas estatísticas para a elaboração do preço de referência.

Direcionado a gestores públicos e demais agentes envolvidos nas administrações, o Manual foi elaborado para levar a outros entes públicos a possibilidade de implantarem esta solução. O fato de ter como como insumo principal a nota fiscal eletrônica e a padronização do sistema de emissão dos documentos fiscais no país faz com que a metodologia alcance um alto grau de aplicabilidade. Na forma de um passo a passo, é apresentado o detalhamento completo e a descrição técnica da metodologia, onde estão descritos procedimentos, aplicação de algoritmos, aplicação de regras estatísticas, descrição de scripts e códigos e as orientações detalhadas para sua utilização. Além disso, os algoritmos criados pela Sefaz RS foram desenvolvidos em linguagem R, software livre usado para análises estatísticas, com total compatibilidade às demais ferramentas usadas pelas organizações públicas.

Pacotes de dados disponíveis

Ao final, o estudo disponibilizará os arquivos necessários para que agentes públicos possam conhecer na prática este modelo de precificação. Trata-se de dois pacotes básicos, os chamados Toolkits Precificação (medicamentos e não medicamentos), onde estão contidas as ferramentas necessárias para uma experiência no projeto.

Neste momento de enfretamento à pandemia, a consulta à base de dados com os preços de referência proporcionou transparência e competitividade sobre os custos praticados, agilizando a capacidade de resposta do Estado e de seus Municípios em prover insumos de saúde a sua população.