El riesgo de la falta de planificación

software development

“Complejidad de la gestión pública: aprendiendo de casos no exitosos” – Parte 2

Este es el segundo post de una serie que pretende poner de manifiesto la complejidad extrema de la gestión pública analizando situaciones que se dan en todos los países, desarrollados o no.

En el post anterior vimos un caso de falla regulatoria, el caso de informes solicitados por el Congreso de Estados Unidos al poder Ejecutivo y que en muchos casos se preparan sabiendo que nadie los va a leer. Veremos en este post otro caso, seguramente el más sonado del último bienio.

Caso 2: HealthCare.gov

HealthCare.gov es el sistema de información a través del cual se gestiona el nuevo sistema de salud americano. Se trata de un sitio donde, básicamente, los usuarios se registran, entran a un mercado de seguros de salud donde se informa de los diferentes precios, coberturas, deducibles, condiciones de elegibilidad, etc., y se elige el más conveniente.

La reforma se conoce como Obamacare o el Affordable Care Act. Se trata de la mayor transformación del servicio de salud norteamericano en los últimos 50 años. Fue muy resistida por algunos porque torna obligatorio el seguro de salud y extiende mediante subsidios la cobertura a los estratos más pobres. La ley marcaba que el nuevo sistema debía comenzar a operar el 01-Oct-2013 y lo hizo en fecha. Pero el sistema informático falló estrepitosamente. Fue un duro golpe para el gobierno que veía cómo su arriesgada reforma, que venía resistiendo 4 años de acoso público, se estrenaba haciendo agua en la implementación de su sistema de información.

El presupuesto inicial era de US$ 100 millones pero al momento de la puesta en producción ya se había gastado el triple. El gobierno tuvo que salir de apuro a contratar con nuevos proveedores la reparación a marchas forzadas de la herramienta. El costo final habría superado los US$ 840 millones y la factura aún no está cerrada. Cuesta imaginar que un sistema de información conlleve esos montos pero así es.

El fallo de la implementación y el tremendo sobrecosto hicieron que rodara la cabeza de la Secretaria de Estado del Department of Health and Human Services. Y, sin embargo, el sistema funciona ya muy bien, el producto esté siendo utilizado tal como se preveía.

El gobierno de Obama comprendió que detrás de este doloroso caso había una cuestión de fondo. Para corregirla creó una nueva oficina en la Casa Blanca, el US Digital Service, a cuyo frente puso al ingeniero que lideró la recuperación del desastre, Michael Dickerson. El US Digital Service sigue el ejemplo británico del Government Digital Service y su misión, en conjunto con la agencia 18F, de la General Services Administration, es apoyar a los distintos departamentos de gobierno en la mejora de los servicios online.

Una lección a aprender de HealthCare.gov es que asignar a un único contratista un proyecto de sistemas de información gigante constituye un riesgo crítico. Para mitigar este riesgo hay que buscar la forma de distribuirlo entre varios proveedores. Sin embargo, uno de los problemas básicos identificados por Dickerson y su equipo es el mecanismo de compras públicas de software, el cual anima a licitar todo el alcance en una sola compra. Así que parte del trabajo del US Digital Service es mejorar la regulación de compras públicas de sistemas de información.

Otra lección no desligada de la anterior es que las metodologías de desarrollo en cascada tienden a hacer que los errores no se detecten a tiempo. Esto se mitigaría mediante desarrollos ágiles. Así, los mastodontes se podrían comer de a bocaditos y, de paso, dar entrada al mercado de software público a las PYME, que hasta ahora lo tienen de facto vedado.

La metodología ágil permite comenzar los proyectos con pocas definiciones, obtener productos en plazos muy cortos y detectar problemas tempranamente. Pero, por el otro lado, implica: una dificultad mayor para estimar plazos y presupuestos finales; que los proyectos sean más intensos, requiriendo ritmos que en muchos casos los funcionarios contraparte tendrán dificultad en asumir; y de parte de las empresas, se requiere desarrolladores con gran experiencia. Y todo esto supone proyectos (al menos inicialmente) más caros, una relación de mucha confianza entre cliente y proveedor (para nada obvia en las compras públicas) y la necesidad de una mayor capacidad articuladora por parte del cliente. El desafío para el ámbito público, donde las indefiniciones en las compras pueden dar lugar a problemas de transparencia y de cumplimiento de contratos, no es menor.

Como conclusión final, podemos decir que HealthCare.gov, tras sufrir severos problemas, logró obtener un producto que está siendo utilizado tal como se esperaba. Los aspectos más salientes de este proyecto y cuyo análisis nos será útil para nuestros proyectos son: una diferencia sustancial entre el presupuesto inicial y el final; el presupuesto colosal que los países desarrollados están dispuestos a asignar a la implementación de sistemas de información; la asignación de un proyecto de este tipo y de esa dimensión a un solo contratista; y la aplicación de metodologías de desarrollo rígidas (no ágiles).

Continuaremos con el análisis de más casos en el próximo post.

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Alejandro Pareja Glass
Sobre el autor
Alejandro Pareja Glass es Especialista en Modernización del estado del BID. Ingeniero en Telecomunicaciones, PMP, con varios años de experiencia en proyectos de implementación de software de negocio, diseño de procesos de negocio, BPM y gobierno electrónico en Argentina, México, España, Chile y Uruguay. Trabajó en proyectos para empresas de servicios públicos y logística y para varios organismos de gobierno (agricultura, medio ambiente, minería, trabajo y atención ciudadana). Sigue a Alejandro en Twitter @aparejagl
  1. Cristina Tello Reply

    Muy bueno Ale!!!
    Acabo de descubrir que decidí aplicar metodología ágil, sin saber que existía con ese nombre je je, en un proyecto grande que tengo en el MSP. En tiempos de transición política, con la incertidumbre que los caracteriza, creo que o te detienes o empiezas a trabajar con lo que tengas… saludos!!!

  2. Henry Lopez Reply

    Este blog y sus comentarios, engiquecen mis conocimientos en gerencia publica.

  3. Marcela Reply

    interesante artículo !! .. Me queda solo una duda (que puede ser muy fácil para ustedes por toda la experiencia que tienen) .. Como se mitiga el riesgo de que lo avanzado (en caso de no continuar con el mismo proveedor) no sea descartado por un nuevo proveedor y se empiece de cero todo? Dejando claro que se debe seguir con la misma plataforma ? O que opciones se puede tratar? Gracias!!

    • Alejandro Pareja Reply

      Me alegra, Marcela, que te haya resultado interesante este artículo, el segundo de una serie de 4. Voy a intentar una respuesta a tu pregunta que puede tener muchos aspectos opinables.
      Creo que habría que enfocar la situación que describes, no como un proyecto que sufre una ruptura fuerte pero que luego continúa sino como dos proyectos, uno cancelado y otro totalmente nuevo. Es importante que el proyecto anterior se cancele aportando lecciones que eviten cometer los mismos errores. Que los errores que se vayan a cometer en el segundo intento sean nuevos errores.
      El nuevo proyecto, en la fase inicial hará lo que debe hacerse en todos los proyectos: analizar las necesidades de la organización (que pueden haber cambiado respecto a las que identificó en su momento el primer proyecto) y las características del producto o servicio a obtener que mejor satisface esas necesidades. Este análisis de requerimientos no dará el mismo resultado que en el primer proyecto porque la situación de partida es diferente. Esto no quiere decir que la mejor decisión a tomar no sea comenzar de cero. Si tras un análisis de ventajas y desventajas se llega a la conclusión de que hay que empezar de cero, la decisión es tan válida como su contraria. Sería mejor que lo hecho hasta el momento fuera aprovechable en la nueva situación. Pero no siempre es el caso. Costos hundidos va a haber. Pueden ser totales o parciales. En el caso de Healthcare.gov se pudo aprovechar lo hecho. En otros casos (como veremos en próximos posts) no es así.
      En caso de que la decisión sea basar el segundo proyecto sobre productos obtenidos en el primero (por ejemplo, lo que llamas plataforma) no veo inconveniente de incluir ese requisito en el nuevo proceso de contratación. Las organizaciones públicas deben poder imponer a los proveedores el tipo de tecnología con la que se construirán los productos. Es importante que siempre se planteen los proyectos intentando atenerse a estándares y a tecnologías probadas y muy difundidas. Esto garantizará una buena oferta de proveedores en caso de que se requiera incorporar uno nuevo.

  4. Joe Vitru Reply

    Interesante el enfoque que se plantea en la problemática del desarrollo de sistemas nacionales (entiéndase a servicios básicos del estado a todos los ciudadanos), como lo ocurrido a Obama. Aquí (Perú o Latinoamerica) el otro aspecto es que, existen los llamados “Sistemas Informáticos Nacionales” desarrollados por sus propios empleados burocráticos, sin el entrenamiento adecuado, metodologías estándar, infraestructura adecuada, etc. Pero nadie quiere darse cuenta del enorme sangrado presupuestal que sufren años tras año estos gobiernos y por ende los ciudadanos, cuando no se tiene una linea de crear una especie de “US Digital Service” que tenga como misión direccionar y monitorear los grandes proyectos de servicios digitales de la administración pública y no que cada unidad administrativa desarrolle unitariamente y sin coordinación los desarrollos sistémicos.

  5. Oscar Aguilar Reply

    Gracias por el post. Verdaderamente motiva el análisis de casos que nos puedan ser útiles a los administradores públicos. Me he quedado con ánimos de profundizar en esta experiencia y de explorar otros casos similares, quizá más del rondo latinoamericano. Ojalá luego se abrieran espacios como foros, para promover la discusión entre interesados de diferentes países y poder aportar, tomando en cuenta que temprano o tarde, se terminan implementando políticas similares en materia de pensiones, transporte, salud, entre otros temas. ¿Qué les parece?

    • Alejandro Pareja Reply

      Oscar, gracias a ti por tus comentarios. Totalmente de acuerdo en que hace falta contar con más información y análisis respecto a los casos similares que seguramente hemos tenido en nuestra región y que podrían ayudarnos a corregir políticas y procesos. Es uno de los puntos que hice notar en el primer post de esta serie: que estos artículos son posibles porque en Estados Unidos hay periodistas especializados en estos temas, hay espacio en los grandes medios de prensa para tratar estos temas con seriedad técnica y sin politización, hay un grado de transparencia creo que mayor, necesario para poder conocer los detalles de un proyecto que no haya salido del todo bien.
      Respecto a espacios de discusión, este es uno. En el BID estamos permanentemente generando conocimiento que entendemos útil para los ciudadanos y gobiernos de nuestra región. Muchos de estos trabajos se publican en nuestras páginas en las redes sociales (blogs, facebook, twitter) y están, por supuesto, abiertos a la discusión. Saludos.

  6. Pingback: “Complejidad de la gestión Pública, Parte 2″ – BID | El Estado: retos y oportunidades, perspectiva internacional

  7. Rosario Albitres Castilla Reply

    La Gestión Pública es compleja, si contratas mal eres observado por la auditoria, el tema preupuestal entra en juego si no se cumple el importe del contrato.
    La toma de decisiones en el camino de la ejecución contractual y presupuestal es pura adrenalina, son riesgos que los funcionarios y servidores públicos enfrentan, porque todo en la gestión pública es normativo, cuidarte de no infringir las normas es todo un proceso operacional, que los que ejecutan tienen que lidiar diariamente.
    Excelente articulo, gracias por compartirlo.

  8. Geovanny Vicente Romero Reply

    Comparto mi visión sobre una gestión basada en valores y en el cambio.

    LOS VALORES EN LA GESTION DEL CAMBIO: SU INCIDENCIA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA.

    Sin duda alguna, una verdadera Gestión de Cambio no debe desarrollarse a espaldas de los valores que constituyen la piedra angular del desarrollo humano, que se traducirá en un beneficio a la organización, ya que los cambios deben iniciarse en interior de la persona para que sea transmitido a la institución.

    Es menester, antes de tratar a la temática de los valores, que tengamos una noción clara de Gestión de Cambio, ya que será en ella que se implantaran dichos valores, y por tanto, debemos saber que es un mecanismo o herramienta para romper ese habito que no nos deja alcanzar la visión y misión de la institución. Ese habito, precisamente se forma del conocimiento (conciencia), de habilidad (practica) y de actitud.

    Vale acotar que, así como la misión y la visión representan los pilares sobre los cuales se sustenta una organización, de igual modo, los valores vienen a ser el tercer componente de una Gestión de Cambio, toda vez que representan el comportamiento socialmente aprobado por la organización. Estos valores demandan que realmente sean puestos en práctica como una forma de consolidarlos, logrando una actitud positiva[1] de la organización frente al cambio, y por ende, la eficiencia del proceso de cambio, acogiéndose a la célebre máxima de Heráclito cuando dice que “lo único permanente es el cambio, todo fluye”.

    Los valores en el marco de la organización van de la mano, en el propósito de lograr los objetivos estratégicos, las innovaciones, así como la implementación del paradigma[2] de de la proactividad que tiene como pieza fundamental la responsabilidad personal.

    El enfoque en valores, supone un cambio cultural en la organización que naturalmente repercute de manera directa en los resultados y las estrategias básicas que orientan las actividades cotidianas de los empleados. Es evidente que en una gestión de valores, que a la vez se incline por la proactividad, brindará a sus servidores la oportunidad de elegir y seleccionar la respuesta ante cualquier estímulo, permitiendo la armonía entre lo que se piensa, lo que se dice y lo que se hace[3].

    Por otra parte, es de conocimiento general la importancia que hoy tienen los valores éticos corporativos para el compromiso organizacional y procura del acercamiento al cliente o usuario. Pero evidentemente, tendremos que trabajar estos valores en la cultura organizacional[4], a los fines de guiar las actividades de los miembros de la organización para construir conductas esperadas y socialmente aceptadas.

    Estos valores podríamos decir que son los ejes que rigen la conducta de las personas que trabajan en una organización, y por qué no, en la Administración Pública, máxime sí esos valores serán los que vendrán a fortalecer y legitimar la imagen que se ha formado la sociedad de la Administración del Estado y sus servidores. Es por lo anterior, que observando una conducta apegada a los valores morales y los principios éticos, es que los empleados de una empresa pueden dejar un legado en la sociedad, así como un precedente en su entorno de trabajo.

    Finalmente, luego de exponer mi criterio, es bueno dar término con la concepción de un entendido en la materia como lo es Edgar Schein, y señala que “los valores de la organización reflejan las presunciones subyacentes en torno a los cuales se forman los paradigmas culturales de esta: la relación del ser humano con la naturaleza; la naturaleza de la realidad y la verdad; la naturaleza del género humano; la naturaleza de la actividad humana y la naturaleza de las relaciones humanas”[5].

    Lic. Geovanny Vicente Romero.

    Abogado, Politólogo y Académico.

    [1] .- Vale indicar, que en cuanto a la Actitud positiva, nos referimos a esa orientación humana proactiva en contraste con aquella de reactividad. La estrategia institucional responde a la proactividad.

    [2] .- Thomas Kuhn los trató ampliamente en su obra, nosotros lo sintetizamos en un sistema de normas y reglamento que hacen dos cosas, por un lado ofrecer el límite de las cosas, y por otro, brindar la solución al problema.

    [3] .- Esto es básicamente lo que persigue la Programación Neurolingüística (PNL).

    [4] .- La cultura organizacional es el conjunto de patrones de pensamiento, creencias, valores y sentimientos, aprendidos y compartidos por un grupo.

    [5] .- Schein, E: La Cultura empresarial y el liderazgo. Una visión dinámica. Edit. plaza y Janés. Barcelona. 1988.

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