Los contratos integrados de rehabilitación y mantenimiento (CREMA) aportan eficiencia a la gestión vial.
Los contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (CREMA) que se desarrollan a partir de la década de los 80s, en formatos variados y utilizados en múltiples geografías, integran en un mismo contrato la etapa inicial de reconstrucción o rehabilitación de una infraestructura vial con su conservación en un período de tiempo que puede variar entre 5 o 10 años; idealmente, la duración del contrato se relaciona al ciclo de vida de los pavimentos rehabilitados. Muchos países han utilizado estos contratos para mantener sus carreteras. Destaca Argentina, Brasil y Uruguay, donde se vienen utilizando desde hace varias décadas, en una parte amplia de sus respectivas redes viales.
En términos generales, cuando se han aplicado estos contratos, ha sido visto por los practitioners como una buena práctica de gestión del mantenimiento, más adecuada al ciclo de vida de las infraestructuras, observándose niveles de servicio superiores a los promedios del resto de las redes viales, con la consiguiente mayor satisfacción de los usuarios.
Esta percepción de que la utilización de estos contratos constituye una buena práctica, se basa en varios hechos objetivos. Por una parte, los contratos traen consigo una estabilidad del presupuesto por el período de duración de los mismos que asegura la disponibilidad financiera para la efectiva conservación de una cierta carretera, lo que asegura evitar los tan frecuentes cortes de recursos que impiden la realización de las tareas de mantenimiento básicas y determinan el deterioro acelerado en ciertos momentos del tiempo. De hecho, los tramos de carreteras gestionados por contratos CREMA suelen recibir una asignación de recursos por unidad de tiempo superior a la que reciben aquellos que se gestionan con contratos tradiciones.
Por otra parte, estos contratos que integran la rehabilitación con el mantenimiento de la carretera en un mismo contrato por niveles de servicio tienen la virtud de generar los incentivos adecuados a las empresas a realizar un mayor esfuerzo en realizar las obras con un mayor estándar de calidad.
En la ejecución de obras viales, los Estados contratantes desarrollan estrategias para controlar que la ejecución se realice de acuerdo a las buenas prácticas constructivas, sea a través de empresas fiscalizadoras de obra, o a través de sus propios equipos e inspección. Esta supervisión se fundamenta en que la calidad (y por tanto durabilidad) no se puede verificar con el resultado observable al final de la construcción, sino que requiere además de la verificación del proceso constructivo paso a paso. Sin perjuicio de lo anterior, la supervisión no llega a ser nunca perfecta, y hay un margen importante para acciones que no reflejan el mayor esfuerzo de los constructores, que inciden en la calidad de las obras, y que no llegan nunca a ser observables por el proceso de supervisión, que no deja de ser imperfecto.
Los contratos integrados de rehabilitación y mantenimiento tienen la virtud de que las empresas contratistas internalizan los beneficios de realizar el máximo esfuerzo en la etapa de rehabilitación, ya que este mayor esfuerzo se ve reflejado en un menor gasto en mantenimiento para cumplir con los estándares o niveles de servicio previstos en el contrato a lo largo de todo su período de duración.
Esto ha sido analizado en profundidad por la literatura económica en el marco de los contratos de Participación Público Privado (PPPs) que como los CREMA, integran en un mismo contrato la construcción con el mantenimiento de la infraestructura.
Martimort e Iossa (2014) por ejemplo, enfatizan la dificultad de observar la debida diligencia del esfuerzo por parte de los constructores en los contratos de construcción, lo que da lugar a un problema de riesgo moral. Señalan cómo la integración de la construcción y el mantenimiento en un contrato de PPP mitiga dicho problema de riesgo moral. E introduce los incentivos adecuados para que se provea un nivel de calidad adecuado en la construcción de la infraestructura.
Autores como los mencionados, no llegan a verificar empíricamente la relevancia económica de mitigar el problema de riesgo moral en los contratos de construcción de carreteras mediante la integración de la construcción y mantenimiento en un mismo contrato. La razón principal esgrimida es que los contratos integrados todavía no son suficientemente difundidos en la gestión de las redes viales de la mayoría de los países como para que se puedan tener datos suficientes que posibilite realizar un análisis estadístico significativo.
El estudio del BID Contratos por niveles de servicio: ¿Mayor asignación presupuestal o mayor eficiencia?, muestra que la forma contractual de los contratos integrados genera resultados más eficientes que la contratación separada de la rehabilitación y la conservación.
El estudio econométrico logra separar los efectos de la integración de los contratos, de la posible mayor asignación de recursos que puedan haber tenido los tramos de carreteras con contratos integrados.
El trabajo utiliza un panel de datos de Uruguay de más de 15 años. Aprovecha la larga tradición en la utilización de contratos integrados de rehabilitación y mantenimiento por niveles de servicio (Contratos CREMA) en una parte importante de la Red Vial Nacional. Y que permiten tener datos para un estudio estadístico de esta naturaleza.
El estudio constituye un análisis de impacto. Y verifica que las carreteras con contratos CREMA se deterioran de forma más lenta que las pertenecientes al grupo de control no tratadas con estos contratos. La explicación se encuentra en que las empresas realizaron un mayor esfuerzo en la fase de rehabilitación. Llevando a un resultado más eficiente desde el punto de vista social.
Las conclusiones son obviamente relativas al caso de análisis. Pero permiten apoyar la visión de los practitioners de que la utilización de estos contratos es una buena práctica en la contratación de la gestión y mantenimiento de carreteras. También contribuye al bagaje de conocimientos sobre este tema en cuanto aporta evidencia empírica a los desarrollos teóricos, con un análisis de impacto. Por último, da señales positivas respecto de los impactos del uso de otros instrumentos de contratos integrados como las PPPs.
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