Políticas activas para mejorar empleos: ¿qué funciona mejor?

El alto desempleo juvenil y su larga duración, la elevada informalidad y los empleos de mala calidad (bajos salarios, inestabilidad laboral y alta rotación) siguen siendo las características que mejor definen el mercado laboral en América Latina y el Caribe. Las políticas activas del mercado laboral (PAML) se han convertido en un instrumento muy popular en los últimos años para combatir estos problemas y el desempleo. Pero, teniendo en cuenta todas las posibilidades existentes, ¿qué funciona mejor?
Para poder aclarar qué iniciativas son más efectivas, primero debemos revisar la evidencia que existe sobre el efecto de estas políticas. La revisión más reciente se encuentra en una publicación de D. Card, J. Kluve y A. Weber, en la que se analizan 526 evaluaciones provenientes de 207 estudios que abarcan Europa, Estados Unidos y Latinoamérica (con un 10% del total de estos estudios). Lo que muestra este trabajo es que la efectividad de estas políticas varía en función del objetivo que se persiga.
En términos generales, se encuentra que las políticas más efectivas son la asistencia a la búsqueda de empleo, seguida por la capacitación en aula o en planta. Por el contrario, las menos efectivas son los subsidios para la creación de empleo. Si los objetivos de política priorizan los resultados en el corto plazo, los programas de intermediación laboral continúan en primer lugar como la política más efectiva. Por el contrario, las políticas de capacitación no tienen el efecto esperado (en ocasiones, incluso se registra un impacto negativo) en el corto plazo. Esto se debe, en parte, al denominado ‘lock in effect‘, por el cual el tiempo que los desempleados pueden dedicar a buscar trabajo se reduce por la asistencia a los cursos. En el largo plazo, las políticas activas de formación vuelven a ganar impacto (principalmente 2 años después de finalizada la capacitación), situándose en la cabeza como política de empleo más eficiente.
Este hallazgo es de enorme relevancia para América Latina y el Caribe, donde principalmente todo el gasto en PAML se destina a programas de capacitación. Es también importante para la región la recomendación que se desprende del estudio: seguir invirtiendo en mejorar y consolidar los servicios públicos de empleo para garantizar la efectividad de las políticas de intermediación laboral si buscamos efectos más inmediatos en el mercado laboral.
Cabe tener en cuenta que estos resultados no son necesariamente homogéneos entre los distintos grupos de participantes. Por lo general, estas políticas obtienen mayores impactos entre las mujeres y aquellos desocupados de larga duración y, por el contrario, presentan un impacto menor sobre los jóvenes. En la región, sin embargo, los resultados no son tan desalentadores para los jóvenes como en los países desarrollados, como señalan Urzúa y Puentes.
¿Es adecuado, por tanto, aplicar algunas de estas políticas a nuestros mercados laborales? Sí, pero primero es necesario tomar en cuenta que la efectividad de las intervenciones depende del contexto de la población objetivo de cada país, por lo que adoptar una política extrapolando únicamente la evidencia internacional no es suficiente. ¿Qué se necesita entonces? Si bien estas políticas se vienen aplicando extensamente, existen importantes vacíos de conocimiento en el impacto de determinadas intervenciones o en el impacto en contextos nuevos de intervenciones que ya se conocen. Por ejemplo, es muy limitada la evidencia rigurosa regional e internacional sobre el efecto de las políticas de intermediación laboral o el efecto de largo plazo de la capacitación.
Asimismo, se sabe muy poco sobre determinados aspectos de las PAML, como por ejemplo lo que pasa en el interior de la “caja negra” de la capacitación. Apenas conocemos sobre los efectos de la calidad del relator, su interacción con los alumnos, currículo, horarios, distribución de tiempo en la enseñanza de distintas habilidades, etcétera. Al mismo tiempo, a pesar de que la literatura internacional reconoce la importancia de la certificación de las habilidades y de la capacitación en habilidades socioemocionales como elementos indispensables para mejorar el impacto en resultados laborales, existe escasa evidencia empírica rigurosa para Latinoamérica. Atacar esta falta de evidencia con procesos rigurosos de evaluación de impacto contribuiría a que los países de la región generen información que les permita responder efectivamente a los numerosos retos del mercado laboral y hacer un uso eficiente de los escasos recursos públicos.