En 2020, como consecuencia de la crisis sanitaria del COVID-19, América Latina y el Caribe tuvo la recesión económica más severa en su historia moderna. La economía se contrajo en 7% y el impacto sobre el mercado laboral fue demoledor, con una caída superior a 30 millones de empleos. Colombia, un país que por décadas ha tenido muy altos niveles de desempleo e informalidad, no fue la excepción. En el pico de esta crisis, la tasa desempleo nacional se duplicó, pasando de 11% a 21%, y se destruyeron más de 6 millones de empleos. Al igual que en el resto de la región, las mujeres y los más vulnerables fueron los más afectados.
En ese contexto, Prosperidad Social, la entidad del gobierno a cargo de los programas de protección social en este país andino, adoptó una estrategia audaz. Lanzó “Empléate”, un programa de empleo con un esquema innovador de financiamiento por resultados, dirigido a la población más afectada por la crisis.
Buscando empleos para los más vulnerables en plena pandemia
Desde septiembre de 2020 hasta abril de 2021 “Empléate” operó en Colombia a nivel nacional y tuvo como objetivo insertar en empleos formales a buscadores de empleo que, según la clasificación oficial del país (SISBEN), estaban en situación de pobreza o vulnerabilidad. Para implementarlo, Prosperidad Social contrató a operadores (por ejemplo, agencias de empleo o entidades de capacitación) que ofrecieron a los beneficiarios servicios de entrenamiento, intermediación laboral y apoyo en la búsqueda de empleo.
El programa tuvo dos elementos de diseño especialmente innovadores:
- A diferencia de los programas de empleo tradicionales en los que típicamente se paga a los operadores por los servicios prestados, Prosperidad Social pagó a los operadores únicamente por la colocación y retención de beneficiarios en empleos formales. Es decir, los operadores de “Empléate” solo recibieron pagos cuando alguno de sus beneficiarios adquiría un empleo formal y se mantenía en la formalidad meses después de su inserción. También, estos operadores recibían bonificaciones adicionales si los beneficiarios eran de grupos con mayores barreras para el empleo formal, como las personas con discapacidad y las mujeres mayores de 40 años.
- Un segundo elemento innovador de “Empléate” fue dar flexibilidad a los operadores, en términos de los servicios que podían ofrecer, que incluían capacitación técnica, capacitación en habilidades blandas, entrenamiento para entrevistas de trabajo, recursos de transporte y mentoría, entre otros.
Se trató, pues, de un programa de empleo con principios innovadores de financiamiento por resultados, o pago por resultados, en línea con iniciativas similares que está impulsando el Grupo BID en Colombia a través del programa Sibs.Co.
El programa tuvo impactos en varias dimensiones, pero solo para algunos
Dado que las personas interesadas en participar en el programa superaban el grupo de personas elegibles, Prosperidad Social accedió a realizar una asignación aleatoria de las personas que podrían recibir servicios. Desde el BID apoyamos este proceso, liderando una evaluación de impacto experimental de la primera cohorte del programa en la que se atendieron a 1.500 personas. Los resultados detallados de la evaluación están en nuestra publicación.
Aun cuando por razones técnicas explicadas en detalle en la publicación, la evaluación posiblemente subestima los efectos verdaderos del programa, encontramos impactos positivos en múltiples dimensiones. En comparación con un grupo de control, los participantes de “Empléate” tienen una probabilidad mayor de tener un empleo formal cinco meses después de finalizado el programa y hay mejoras en dimensiones relacionadas con la calidad de los empleos, como los salarios y el tamaño de la firma. Sin embargo, estos efectos no fueron percibidos por todos los participantes: se concentraron sólo en algunos grupos, como los hombres y quienes tenían experiencia laboral en los sectores menos afectados durante la pandemia -los que no eran comercio, hotelería, y restaurantes, por ejemplo.
A través de una técnica de métodos mixtos que complementaba la evaluación experimental con encuestas y entrevistas cualitativas, encontramos también lecciones interesantes para el diseño de programas de empleo que usan financiamiento por resultados.
“Empléate” se destacó por hacer pagos a los operadores sólo en función de la colocación o retención en empleos. En este sentido, se diferenció de otros programas de financiamiento por resultados que hacen algunos pagos parciales por insumos o entregan a los operadores capital de trabajo anticipado.
En la práctica esta innovación de “Empléate” implicó un riesgo muy alto para operadores con menores capacidades financieras y operativas. Y esto, sumado al cronograma estrecho y urgente en el que operaba el programa parece haber llevado a algunos operadores a “descremar”, es decir, a seleccionar sistemáticamente, dentro del conjunto de elegibles, a beneficiarios con mayor probabilidad de emplearse. Así los seleccionados para participar en el programa tenían mayor probabilidad de ser hombres y contar con mayor experiencia laboral que el conjunto de elegibles lo que, si bien puede haber generado eficiencias, también limita la inclusión y escala de estos programas de empleo.
Finalmente, las encuestas y entrevistas indican que, aun cuando los operadores podían elegir servicios de un menú amplio de opciones, se enfocaron, principalmente, en la gestión para la búsqueda de vacantes y colocación y, ubicación rápida de beneficiarios en empleos. Así, “Empléate” fue esencialmente un programa de intermediación que, en la mayoría de los casos, no invirtió en servicios para mejorar el perfil laboral de los participantes a través de la capacitación o mejora en habilidades.
Así, a través de esta evaluación de impacto encontramos resultados que permiten informar futuros modelos de financiamiento por resultados. Si bien hay oportunidades de mejora en su diseño para mayor escala e inclusión, “Empléate” fue un programa innovador y prometedor que consiguió, en uno de los momentos más críticos en la historia económica colombiana, incrementar la permanencia en empleos formales de la población más vulnerable.
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