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¿Existe consistencia entre las prioridades de gasto y los objetivos de política en la pesca y acuicultura en Perú? Una aplicación del estimado del apoyo a la pesca (FSE)

November 9, 2021 por Emanuel Paredes - Santiago J. Bucaram-Villacís - Juan Pablo Gallardo - Carlos E. Paredes - Diana Flores Deja un comentario


La abundancia de especies con gran capacidad reproductiva en el mar peruano le otorga al país una envidiable ventaja competitiva en términos de productividad. El aprovechamiento de este entorno mediante una flota industrial consolidada, moderna y productiva le ha permitido posicionarse internacionalmente como una potencia pesquera. Sin embargo, la pesca artesanal y la acuicultura todavía enfrentan diversas limitantes para alcanzar su potencial productivo. Ante la naturaleza estructural de estas dificultades, es necesario que el Estado propicie las condiciones adecuadas para superarlas y, con ello, desarrollar una actividad eficiente, sostenible, rentable, inclusiva y responsable con el medio ambiente.

A pesar de que en el sector pesca y acuicultura existen instrumentos de gestión orientados a consolidar y diversificar la actividad artesanal y acuícola, el sector fortalecería su gestión mediante la elaboración y aprobación de una hoja de ruta impulsada por el Estado que logre definir, participativamente, los objetivos prioritarios del sector y promover los incentivos para lograrlos. Entonces, resulta primordial que las instituciones competentes en este sector optimicen la asignación y ejecución de sus recursos presupuestarios con base en sus prioridades, mediante metas y acciones estratégicas definidas conjuntamente con los actores. Además, es imprescindible el uso de herramientas de gestión que permitan monitorear el desarrollo eficiente de acciones orientadas a dichas prioridades.

Para caracterizar las prioridades de inversión y gasto público en los últimos cinco años (entre 2016 y 2020) y analizar la consistencia con los instrumentos de gestión en el sector, Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. realizó un estudio para el BID que emplea la metodología del Estimado del Apoyo a la Pesca (FSE, por sus siglas en inglés), propuesta por la OCDE. Las categorías del FSE permiten clasificar el uso de los recursos públicos con metas alineadas a las funciones y, por ende, la provisión de servicios a cargo del sector público. Por ello, el FSE resulta valioso para hacer seguimiento a la ejecución presupuestaria con relación a los objetivos de la gestión pública.

El FSE define tres componentes principales para agrupar los gastos e ingresos públicos. En primer lugar, las transferencias presupuestarias a pescadores individuales, que representan un gasto directo para los actores de la pesca; existen subcategorías con base en las condiciones de elegibilidad de los individuos para la recepción del beneficio. En segundo lugar, están las transferencias presupuestarias al sector, que consideran todo gasto generador de impacto indirecto en el bienestar, mediante, por ejemplo, la preservación de los recursos, la mejora de condiciones para el desarrollo colectivo de la actividad, entre otros; por ello, sus clasificaciones abarcan los diversos tipos de capital (físico, humano y social) en los que se invierte. Finalmente, el FSE define la recuperación de costos como los ingresos percibidos por el Estado para otorgar un servicio; por lo tanto, se registran porque disminuyen el ingreso disponible de los actores para acceder al beneficio de las políticas e inversión pública.

El cálculo del FSE para Perú durante el periodo 2016-2020 muestra un crecimiento anual de 12,5%, lo que se traduce en un apoyo gubernamental al sector de S/ 376,4 millones en 2020. Gran parte de este crecimiento está asociado a las “transferencias al sector” realizadas por el PNIPA, el IMARPE y el FONDEPES. Por ejemplo, en el transcurso de los cinco años analizados, se duplicó el gasto en investigación y desarrollo, y casi se triplicó la provisión de infraestructura. El gasto en estas dos funciones, junto con el gasto asociado a la gestión de recursos para el ordenamiento pesquero y las labores de supervisión y fiscalización, representaron en conjunto el 83,1% del gasto promedio.

Así, parece haber consistencia entre los objetivos y el gasto del sector público, pero queda pendiente sentar las bases para el desarrollo sostenible. Con base en las prioridades de gasto identificadas, resulta importante incrementar el presupuesto de investigación del IMARPE, ya que la ampliación de sus acciones es crucial para asegurar la diversificación sostenible. Adicionalmente, debe haber continuidad en el gasto del PNIPA en los esfuerzos de investigación e innovación para tecnificar, diversificar y promover la acuicultura. En cuanto al FONDEPES, se deben desarrollar mecanismos de gestión para la preservación de infraestructura tras su entrega y continuar las iniciativas de optimización de procesos en el diseño y ejecución de obras. Además, el gasto en supervisión y fiscalización, compartida entre diversas entidades, debería aumentar para lograr una mayor cobertura.

A pesar de haber identificado una mayor inversión pública progresiva, es importante resaltar que la mitad del gasto contemplado en el FSE no resultó en productos tangibles. Por ejemplo, el gasto en investigación y ordenamiento representa una proporción significativa del total y no siempre resulta en la provisión de capital físico, a diferencia de la infraestructura. Por lo tanto, el apoyo al sector pesca y acuicultura en Perú suele ser a través de intangibles (asignaciones presupuestales que no resultan en productos, de acuerdo con las categorías presupuestarias del gasto público), cuyos impactos son difíciles de observar, cuantificar y, por ende, analizar.

Finalmente, el gasto de Perú para apoyar al sector pesca y acuicultura, en relación con su PBI, no es bajo en comparación a otros países destacados mundialmente por su producción pesquera y acuícola. También, a diferencia de estos países, la atomización del gasto peruano en más de una meta principal podría estar limitando la efectividad del sector público; por ejemplo, aunque el gasto principal de Perú sea destinado al ordenamiento, este es menor que el observado en las otras potencias. Ante estos hallazgos, parece que el limitado presupuesto no es el único problema de gestión, sino el uso poco eficiente de los recursos públicos.

Las características del FSE permiten que esta herramienta sirva para monitorear el cumplimiento de los objetivos estratégicos que se definan en una eventual Política Nacional de Pesca y de Acuicultura. Incluso, esta sería útil para analizar el desempeño de las inversiones públicas, mediante una comparación entre ejecución presupuestaria e impactos, con la finalidad de optimizar el proceso de asignación y seguimiento del gasto público. Así, para que la gestión pesquera sea exitosa, es necesario que el Estado adopte mecanismos de gestión, como el FSE, que aseguren el cumplimiento de las metas a largo plazo para que estas no se queden simplemente en el papel.


Creditos fotográficos: Daniel Medina – Intelfin


Archivado Bajo:Agricultura y Seguridad Alimentaria

Emanuel Paredes

Emanuel Paredes es un consultor de Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. Es magíster en Economía de la Pacifico Business School y bachiller en Economía por la Universidad del Pacífico de Perú. Cuenta con experiencia en gestión de proyectos sostenibles orientados a lograr el desarrollo económico en conjunto con la inclusión financiera, enfoque de género y conservación medioambiental. Además, como asistente de investigación ha colaborado en la elaboración de modelos microeconómicos y diseño de políticas públicas en diversos sectores para publicaciones académicas. Actualmente, se desempeña como docente de pregrado en la facultad de Economía y Finanzas de la Universidad del Pacífico en Perú.

Santiago J. Bucaram-Villacís

Santiago J. Bucaram es un Especialista del Sector de Recursos Naturales en el Banco Interamericano de Desarrollo. Tiene un doctorado en economía de recursos naturales y agrícolas de la Universidad de California en Davis y una maestría de la Universidad de Florida. Antes de unirse al BID, el Dr. Bucaram era el director de dos Centros de Investigación Económica en Ecuador: el Centro de Investigación Económica ESPOL y el Instituto de Economía de la USFQ. También fue consultor de diferentes organizaciones tales como: World Wildlife Fund, World Bank, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, entre otros. Ha impartido cursos de pregrado y postgrado en la Universidad San Francisco de Quito (USFQ) y en la Escuela Superior Politécnica del Litoral (ESPOL) en Ecuador, así como en la Universidad de Los Andes en Colombia. Sus intereses profesionales y de investigación se centran en la intersección entre la conservación de los recursos naturales y el desarrollo económico en América del Sur y Central.

Juan Pablo Gallardo

Juan Pablo Gallardo es consultor de Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. Es licenciado y bachiller en Economía por la Universidad de San Martín de Porres, y candidato a magíster en Finanzas en la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico en Perú. Cuenta con más de 10 años de experiencia en el desarrollo de estudios de diagnóstico y perspectiva de la economía peruana, análisis financiero y valorizaciones para el Centro para la Competitividad y el Desarrollo (CCD) y Petróleos del Perú - Petroperú S.A. Además, ha colaborado con el desarrollo de nuevos programas y propuestas de política para la correcta asignación de recursos financieros y promoción de inversión. También ha ejercido la docencia en la Universidad San Martín de Porres, como profesor principal y a cargo de jefaturas de práctica de los cursos de Teoría de Juegos y Estrategia y Economía Pública y Recursos Naturales.

Carlos E. Paredes

Carlos E. Paredes es socio fundador de Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. Es doctor (Ph. D.) en Economía y magíster en Economía Internacional y Desarrollo por la Universidad de Yale (EE.UU.). Es licenciado y bachiller en Economía por la Universidad del Pacífico de Perú. El Dr. Paredes se ha desempeñado como Presidente del Directorio de Petróleos del Perú S.A. (Petroperú), Jefe del Gabinete de Asesores del Ministerio de Economía y Finanzas, Director Ejecutivo del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), Investigador Asociado del Brookings Institution (EE.UU.). Ha servido como director de empresas en los sectores agrícola, acuícola, financiero, petróleo y telecomunicaciones, entre otros. También, ha sido catedrático de diversas universidades del Perú y Venezuela. En este último país, se desempeñó como Asesor del Ministro de Coordinación y Planeamiento. Asimismo, se ha desempeñado como consultor del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y de la CAF. Es autor de diversas publicaciones especializadas sobre economía, pesca y energía.

Diana Flores

Diana Flores es consultora de Intelfin Estudios y Consultoría S.A.C. Es magíster en Ciencias Ambientales y Manejo con especialización en Gestión de Recursos Marinos Costeros por la Universidad de California en Santa Bárbara (UCSB). Ha sido investigadora principal del Sustainable Fisheries Group y Environmental Market Solutions Lab (SFG-emLab) de la UCSB, para un proyecto sobre sistemas de cuotas de pesca individuales, en colaboración con The Nature Conservancy (TNC). Se ha desempeñado como especialista en el Ministerio de la Producción (PRODUCE) y ha participado en proyectos desarrollados para el World Wildlife Fund (WWF).

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