La teoría detrás de la reforma de la policía en Montevideo

 

Por Laura Jaitman y Sebastián Galiani

Primero de dos posts sobre la reforma policial en Uruguay

Una manera de abordar el tema de la inseguridad es por medio de la teoría de la economía del crimen. Resulta un marco conceptual amplio y flexible para entender ciertas políticas y sus efectos esperados. Siguiendo ese marco conceptual enmarcamos la discusión sobre mano dura y mano blanda, concluyendo que lo necesario para combatir el crimen es una cartera eficiente de políticas que combinen estrategias de prevención con intervenciones de control y disuasión.

Hoy la idea es presentar la reforma policial que transita la Jefatura de Policía de Montevideo (Uruguay) bajo la lupa de este marco conceptual, para comprender sus fundamentos y racionalidad.

El análisis económico del crimen supone que los criminales son racionales en el sentido de que ellos miden los costos y beneficios de sus acciones, y que el crimen puede ser disuadido mediante políticas que reducen los beneficios del crimen vis-a-vis los de las actividades legales. Es decir, el crimen puede disuadirse si aumenta la rentabilidad de actividades legales o si aumenta el costo esperado de las acciones ilegales haciendo el crimen menos atractivo (si se manipulan las probabilidades de arresto y condena).

De la teoría a la práctica: el caso de Montevideo

La inseguridad es el resultado de múltiples fenómenos y actores. Abordar la inseguridad es una tarea compleja y como el marco conceptual lo muestra, necesitan considerarse tanto los incentivos de los agentes para realizar acciones legales como ilegales. Aquí nos enfocamos sólo en una dimensión: las acciones que puede realizar un gobierno para incrementar el costo esperado de delinquir. Es donde tiene mayor influencia la policía y la justicia. Hoy nos enfocaremos en la policía. Claramente la policía tiene un rol muy importante, ya que con su accionar puede afectar la certeza y la celeridad de las penas asociadas al crimen, y por lo tanto aumentar el costo esperado de delinquir.

La Jefatura de Policía de Montevideo ha encarado una profunda reforma integral desde 2013. Queremos aquí destacar algunos de sus elementos salientes en este marco y contrastarlos con la literatura sobre buenas prácticas internacionales.

-Policía mejor equipada

Un elemento crítico en una reforma policial es el personal que la llevará a cabo. En este sentido en los últimos años han habido mejoras sustanciales en las condiciones de empleo del personal de policía, tanto en términos de equipamiento como de retribución monetaria. Desde 2011 los aumentos salariales han sido de entre 3% y 10% anuales, y han alcanzado a todos los grados, desde los inferiores y en menor medida los superiores. Además se puso en marcha un proceso de profesionalización de la policía con capacitación en técnicas de frontera (como POP-problem oriented policing-, justicia restaurativa, policía comunitaria, con el apoyo del BID) y la actualización de la currícula de la Escuela de Policía.

Para modernizar la policía y proveer los incentivos adecuados, desde el año próximo va a regir la Nueva Ley Orgánica Policial según el cual los ascensos se regirán por mérito y selección, y no será ya la antigüedad el factor determinante, consistente con las buenas prácticas en manejo de personal (Mas, 2006, Akerlof y Yellen, 1990).

El objetivo de estas reformas es cambiar la policía de forma de aumentar la probabilidad de disuasión y aprehensión, incrementando la certeza y la celeridad de la pena esperada.

–Celeridad

La atención a las emergencias es un factor clave para disuadir el delito y para construir la confianza de la población en la policía. En este sentido, se ha mejorado la tecnología y el sistema de recepción de llamadas y se ha aumentado la dotación de móviles en las calles para atender emergencias. A partir de un análisis de trazabilidad que realizamos, hemos observado que para atender a emergencias se pasó de entre 25 móviles por turno en 2012 (hay tres turnos por día), hasta 75-100 móviles en la actualidad. Esto redujo el tiempo de respuesta de más de 30’ a unos 10’ en promedio, con tiempos de menos de 5´ para el caso de llamadas de prioridad I (riesgo de vida). Además se creó una central especial para atender la Ciudad Vieja, reduciéndose significativamente los delitos de esta zona que tenía una alta concentración de delitos contra la propiedad.

-Certeza

Es difícil medir el efecto de un aumento en el tamaño de la fuerza policial en el crimen. A menudo se observa que aquellos lugares con más crimen suelen tener más policías, porque justamente el aumento en el tamaño de la presencia policial responde al aumento en el crimen. Esto crea un problema en las estimaciones. Para medir el efecto de un aumento en la presencia de la policía en el crimen se necesita un shock en el tamaño de la fuerza policial que no esté relacionado con la tendencia del crimen. Los estudios que recurren a estas estrategias utilizando shocks, como atentados terroristas o estrategias de saturación encuentran que un aumento en el número de policías reduce ciertos tipos de delitos en los lugares en donde están asignados (Di Tella y Schargrodsky, 2004, Draka et al., 2008, Evans et al. 2007).

Pero no siempre es posible aumentar el tamaño de la fuerza policial o no es necesariamente  costo-efectivo. En especial en las últimas dos décadas, varios departamentos de policía en el mundo desarrollado han sufrido importantes recortes presupuestarios, con lo cual los esfuerzos de investigación se concentraron en buscar estrategias para prevenir el crimen de forma efectiva y eficiente. Varios estudios muestran que el patrullaje no planificado ni enfocado, como era  el patrullaje tradicional, no es efectivo en disuadir el crimen.

En cambio, existen estudios rigurosos en EEUU y el Reino Unido, que muestran que determinadas estrategias de patrullaje enfocado en los lugares de máxima concentración del delito, que se denominan puntos calientes (hotspots) o estrategias que se basan en detectar y solucionar problemas específicos de la comunidad (POP- problem oriented policing), han mostrado reducciones estadísticamente significativas en determinados delitos (Santos 2014, Braga et al. 1999, Weisburd y Green, 1995). Estas estrategias tienen en común el uso intensivo de la información estadística y el análisis criminal de calidad. En varios casos para la recolección, uso y análisis de la información se incorporan nuevas tecnologías.

Esto también se observó en Montevideo. Además de aumentar el número de móviles en la calle, se reestructuró la organización del patrullaje en zonas y se creó también el Grupo de Respuesta Táctica para brindar apoyos específicos. En 2013 la Jefatura de Policía de Montevideo creó la Dirección de Análisis Táctico (DIT) e incorporó tecnologías para poder realizar un patrullaje más enfocado hacia los lugares con más crimen o con mayor probabilidad de ocurrencia de delitos, en especial delitos contra la propiedad que es el principal problema en Montevideo.

Efectivamente, se observa que el 50% de los delitos en Montevideo se concentran en tan solo el 5,3% de las cuadras (Jaitman y Ajzenman, 2015). Para asegurarse que el patrullaje pudiera efectivamente concentrarse en las áreas asignadas, se realizó un sistema de pagos por resultados incluidos en los compromisos de gestión para aquellos oficiales que pasaron parte de su tiempo no asignado a emergencias realizando el patrullaje disuasivo asignado. En un experimento que realizamos observamos que los policías están en promedio 4 veces más en los lugares asignados que en el resto de su área de patrullaje.

A los esfuerzos de mejor y más dotación de móviles, profesionalización de la policía, mejor despliegue del patrullaje basado en evidencia, manejo de emergencias más eficiente, pago por performance, implementación de sistemas de información para el control del patrullaje, también se sumó la incorporación de cámaras de video-vigilancia.

La reforma es compleja, integral y varias intervenciones se desarrollaron en las mismas zonas de la ciudad. Es claro que con los múltiples elementos de esta reforma, es muy difícil atribuir causalidad de los resultados a una única intervención. Aún así, logramos tener algunos resultados interesantes que compartiremos con ustedes en la segunda parte del post, que publicaremos la próxima semana.

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Foto créditos: Flickr CC Secretaría de Comunicación, Sergio Gómez, Bruno Bense