Últimamente, los ministros de comercio latinoamericanos y caribeños (y sus colegas del resto del mundo) casi no tienen respiro. Las reacciones violentas contra la globalización, tanto en la región como fuera de ella, rápidamente han dado paso a una crisis sanitaria y a tensiones geopolíticas que reavivaron pedidos de protección que habían estado latentes durante mucho tiempo. Como si esto no fuera suficiente, también se espera que la política comercial cumpla algún papel en la creciente crisis climática, cuyos efectos sociales y económicos son potencialmente devastadores, en particular, para las regiones tropicales como las que conforman gran parte de América Latina y el Caribe (ALC).
Analistas de prestigio sugieren que es preciso asumir este papel independientemente de los costos: «Salvar el planeta es más importante que el sistema de comercio» (enlace en inglés). ¿Pero puede realmente la política comercial salvar el planeta? ¿Puede esto lograrse sin poner en riesgo los beneficios del comercio, que han sido un motor clave para la prosperidad de la región y del mundo durante las últimas tres décadas?
La propuesta que más repercusión tuvo (el arancel al carbono —enlace en inglés—) sugiere que la respuesta a ambas preguntas es negativa. Este arancel, que se recauda en función del contenido de carbono de las importaciones, pretende reparar una consecuencia indeseable de la incapacidad del mundo para armonizar los precios del carbono: que las inversiones se dirijan a los países que cobran menos impuestos a los combustibles fósiles, un fenómeno también llamado «fuga de carbono» (enlace en inglés). Sin embargo, la mayoría de los estudios sugieren que tal esquema tendría un impacto menor en las emisiones mundiales de CO2 (enlace en inglés) y representaría una amenaza adicional para un ya debilitado sistema de comercio global.
¿Hay alternativas más esperanzadoras? Las reflexiones de Joseph Shapiro (enlace en inglés) sobre una reforma arancelaria resultan particularmente interesantes, dado que, en teoría, podrían ofrecen a los formuladores de políticas la posibilidad de equilibrar los objetivos de eficiencia con los medioambientales. Sus hallazgos sugieren que, en la mayoría de los países, las políticas comerciales subsidian las emisiones porque los aranceles favorecen el comercio en bienes intensivos en carbono. Pensemos, por ejemplo, en bienes intermedios como el aluminio, el acero o el cemento.
La solución para eliminar este sesgo sería la armonización arancelaria, es decir, que los aranceles sean iguales para todos los sectores. Esta es una iniciativa que puede emprenderse de manera unilateral, sin ir necesariamente en contra de los principios o los compromisos de la Organización Mundial del Comercio o los acuerdos comerciales preferenciales (ACP). ¿Qué beneficios concreto en esta propuesta traería a los formuladores de políticas de ALC?
Para responder a este interrogante, llevamos a cabo de una reforma arancelaria basada en las emisiones en 20 países de la región (enlace en inglés). Utilizamos datos de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI, medidos en unidades de CO2 equivalente) directa o indirectamente incorporadas al producto interno y a las importaciones de estos países.
La huella de carbono
Nuestro primer hallazgo fue que la huella del carbono del comercio de ALC tiene una magnitud lo suficientemente alta para dar lugar a una discusión política, pero lo suficientemente baja para desalentar las expectativas de que la política comercial pueda salvar al mundo. Los GEI incorporados a los bienes que importa ALC dan cuenta del 21 % de las emisiones del consumo de la región (que incluye la producción y el transporte interno e internacional), pero hay que tener en cuenta que esta cifra varía significativamente de un país a otro (gráfico 1). También es probable que se trate de un límite inferior (en particular, en el caso de los países que exportan recursos naturales), porque no se puede determinar con precisión la vinculación entre las emisiones del comercio y el uso de la tierra y la deforestación (enlace en inglés).
Gráfico 1. Participación de las emisiones de GEI relacionadas con el comercio
Fuente: Dolabella y Moreira (2022) sobre la base de GTAP MRIO 2014.
Nota: Los países están ordenados según la participación de las importaciones en sus emisiones, excluidos el uso de la tierra y las emisiones de los hogares. Un valor negativo significa que los cambios en el uso de la tierra redujeron las emisiones en lugar de incrementarlas. Las emisiones nacionales son las producidas y consumidas internamente. Las emisiones de las importaciones son las producidas en el exterior y consumidas internamente.
El papel de la política comercial
El segundo conjunto de hallazgos se centra en la contribución de la política comercial respecto de esta huella de carbono. El gráfico 2 muestra la correlación entre los aranceles y la intensidad de las emisiones de las importaciones. Al menos la mitad de los países de la muestra tiene aranceles más bajos para los productos «sucios», es decir, aquellos cuya producción y transporte son intensivos en emisiones. La otra mitad adopta ya sea una posición neutral o de mayor protección de estos bienes.
Una correlación negativa (o positiva) puede interpretarse como un subsidio (o un impuesto) a las emisiones del comercio. Por ejemplo, los subsidios de Argentina y Brasil se encuentran entre los más altos de la región (US$ por tonelada métrica de CO2e), mientras que, en el caso de Colombia, los impuestos están entre los más altos (US$ 9 por tonelada métrica de CO2e).
Para ver estas cifras en perspectiva, las estimaciones recientes del costo social del CO2 (enlace en inglés) oscilan entre US$ 56 y US$ 83 por tonelada métrica. O bien las políticas comerciales de la región están impulsando a los países en la dirección equivocada o están realizando una contribución modesta para cerrar la brecha entre los costos privados y sociales del carbono.
Gráfico 2. Impuestos y subsidios de ALC a las emisiones del comercio
(US$ por tonelada métrica de CO2e)
Fuente: Dolabella y Moreira (2022)
Nota: La variable de la izquierda son los aranceles aplicados y la variable de la derecha es la intensidad de las emisiones totales (CO2e por dólar de producto). Las estimaciones puntuales están representadas por las nubes, y las barras verdes representan el intervalo de confianza del 95 %.
¿Qué se puede esperar de las reformas arancelarias?
El tercer conjunto de hallazgos se refiere a las reformas arancelarias. Es aquí donde todo se complica. La interpretación de que un sesgo negativo hacia los bienes contaminantes es un subsidio parte del supuesto de que los bienes producidos en el país son menos sucios que los provenientes del exterior. Pero esto no siempre es así. Según nuestras estimaciones, reemplazar importaciones por producto interno incrementaría las emisiones en hasta un 22 % de las relaciones comerciales de ALC, que dan cuenta del 33% del comercio de la región.
También hay otras complicaciones que surgen de la búsqueda del equilibrio en el plano jurisdiccional y de eficiencia. Al eliminar el sesgo que favorece las importaciones de bienes sucios, los Gobiernos pueden estar reduciendo las emisiones mundiales, pero aumentando las de su propio país. Esto podría ir en contra de los compromisos que ha asumido en el marco del Acuerdo de París, por no mencionar los efectos colaterales que tendría en la contaminación ambiental local.
Asimismo, eliminar los sesgos de las emisiones mediante la armonización arancelaria podría implicar un aumento de la protección de sectores no competitivos, que ya gozan de un nivel relativamente alto de protección en algunas de las economías más grandes de ALC. Esto empeoraría la asignación de recursos y generaría efectos negativos en el bienestar y el crecimiento que están ampliamente documentados.
Una forma de evitar estos efectos colaterales indeseados sería combinar la armonización arancelaria con la liberalización del comercio. Por ejemplo, lograr la convergencia al arancel promedio de la OCDE aseguraría que la reforma evite costos de eficiencia prohibitivos.
En cualquier caso, incluso si está atada a la liberalización, es importante generar las expectativas correctas. Dado que, como se ha demostrado, las emisiones del comercio, en la mayoría de los casos, son apenas una fracción de las emisiones totales de los países, hasta una reforma arancelaria muy bien diseñada tendrá un impacto acotado.
En lugar de enredarse con la política comercial, una opción mucho mejor sería abordar aquello que, sin duda, representa el elefante en el bazar: los precios de los combustibles fósiles, que están muy por debajo del nivel socialmente óptimo, con el agravante de que cuentan con generosos subsidios (enlace en inglés). Actualmente son el 1 % del PIB de la región, pero pueden llegar a niveles mucho más altos, del 12,5 % en Venezuela, el 2,6 % en Ecuador y el 1,6 % en México y Argentina.
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