Desde hace ya varios años, en el ICTSD venimos estudiando muy de cerca la naturaleza y la evolución del sistema global de comercio e inversión actual, que bien podemos describir usando la conceptualización de complejo de regímenes (enlace en inglés) propuesta por Keohane y Victor.
Los principios, normas, reglas y procedimientos del sistema multilateral de comercio cuasiuniversal plasmado en el GATT y la Organización Mundial del Comercio (OMC) y sus acuerdos fueron, y siguen siendo hoy en día, la columna vertebral del sistema global de acuerdos de cooperación e integración económica.
No obstante, en los últimos años, la vía de los acuerdos comerciales preferenciales (ACR en términos de la OMC) ha proliferado exponencialmente a medida que los países fueron tratando de ampliar los términos multilaterales de su globalización por medio de la participación selectiva en esquemas de integración más profundos de geometría geográfica variable.
Hasta 2016, ya se habían notificado a la OMC 270 ACR diferentes, que están actualmente en vigor, y varios otros se encuentran en proceso de negociación.
Muchos de estos acuerdos han evolucionado a lo largo del tiempo, y la mayoría actualmente incluye disciplinas de mayor alcance, más profundas en términos de integración y significativamente más sofisticadas que el sistema multilateral de comercio —lo que se conoce en la literatura especializada como disposiciones OMC-plus y OMC-extra (enlace en inglés). Los ACR también han servido como puntos focales de cooperación interestatal y de incubadoras y campos de ensayo de nuevas reglas para el comercio global. A lo largo del tiempo, se convirtieron en los sitios de facto en los cuales profundizar la integración y promover la liberalización del comercio.
Sin embargo, la proliferación de los ACR (enlace en inglés) ha planteado también una cantidad considerable de preocupaciones que son comprensibles, especialmente en relación con el efecto discriminatorio de estos acuerdos en detrimento de quienes no son parte y respecto de hasta qué punto pueden llevar al desvío de comercio, imponer requisitos reglamentarios complejos y superpuestos o apartar la atención de los esfuerzos multilaterales.
También se plantean otras preguntas más complejas; por ejemplo, si las iniciativas de integración profunda incluyen estándares que los que no están incluidos consideran favorables, si esas normas son fáciles de adoptar por parte de las economías en desarrollo y si crean mercados en los que quienes no son parte pueden competir fácilmente.
Otra preocupación se relaciona con el impacto de dichas iniciativas en las negociaciones multilaterales (enlace en inglés). La proliferación de los ACR ha generado una sensación de urgencia entre los miembros de la OMC, y la discusión en torno a este tema se elevó a la categoría de “problema sistémico” en el marco de la Ronda de Doha.
El 14 de diciembre de 2006, el Consejo General estableció provisionalmente un nuevo mecanismo de transparencia para todos los ACR. Este mecanismo, que se discutió en el Grupo de Negociación sobre las Normas, prevé el anuncio inmediato de cualquier ACR y su notificación para ser evaluado por los demás miembros sobre la base de una presentación fáctica por parte de la Secretaría de la OMC.
Hacia finales de 2015, en la X Conferencia Ministerial celebrada en Nairobi (enlace en inglés), los miembros de la OMC habían acordado trabajar para transformar el actual Mecanismo de Transparencia provisional en un mecanismo permanente. También se encomendó al Comité de Acuerdos Comerciales Regionales la discusión de las consecuencias sistémicas de los ACR para el sistema multilateral y su relación con las normas de la OMC.
A medida que los ACR se establecen como centros reguladores internacionales del comercio mundial, la cuestión no radica tanto en si se debe comprobar que cumplan con las normas del GATT de 1947 en materia de disciplinas para este tipo de acuerdos, sino en cómo debe funcionar la OMC en este contexto nuevo y complejo de ACR, y cómo debería construir sobre la base de estos.
Cada vez más, los ACR, junto con los acuerdos de la OMC, definen el uso y la distribución de los recursos y, por tanto, tienen una influencia directa sobre ciertos desafíos críticos, como la seguridad alimentaria, la sostenibilidad ambiental, la equidad social, las condiciones de trabajo y la generación de ingresos. Por consiguiente, el objetivo central debería apuntar a determinar cómo mitigar los desafíos concretos y aprovechar las oportunidades que estos acuerdos entrañan para fomentar la integración económica y promover el desarrollo sostenible.
Este nuevo enfoque debe centrarse en iniciativas de alto impacto tendientes a:
- Aprovechar los beneficios de la liberalización impulsada por los ACR y asegurar la diseminación multilateral de estos, por ejemplo, mediante la eliminación o minimización de los derrames negativos hacia los países que no son parte, particularmente a través de elementos discriminatorios contenidos en los ACR;
- Construir sobre la base de las innovaciones que plantean los ACR, apoyándose en la experiencia que aportan como laboratorios de disciplinas comerciales nuevas en beneficio del sistema de comercio mundial en su conjunto;
- Sacar provecho de las lecciones aprendidas a partir de los ACR, incluso a través del sinnúmero de reglas probadas y comprobadas que van más allá de las disposiciones de la OMC (OMC-plus u OMC-extra), y
- Multilateralizar las mejores prácticas para el desarrollo sostenible en las cuales se haya alcanzado un grado significativo de convergencia y homogeneidad entre las distintas disposiciones de los ACR.
Un paso clave en el desarrollo de este nuevo enfoque de los ACR y su coherencia mutua, así como su congruencia con el sistema multilateral de comercio, es tratar de comprender mejor los contenidos, dinámicas y experiencias derivadas de los distintos ACR.
Con todo, a pesar de la gran cantidad de disciplinas, normas y experiencias prácticas de los ACR, la información existente con respecto a estos sigue siendo ad hoc y descoordinada y se encuentra dispersa en una gran cantidad de foros —incluida la OMC—, centros universitarios, think tanks, bancos multilaterales de desarrollo y organizaciones regionales, así como en blogs y medios de comunicación.
En particular, no hay ningún instrumento ni foro que reúna sistemáticamente toda la información relevante sobre los ACR de un modo regular, ni mucho menos alguno que fomente el diálogo y el intercambio de experiencias entre los negociadores de los ACR y los de la OMC ni con los diversos actores involucrados. Lo que resulta aún más significativo es que no haya una plataforma que fomente un grado de conocimiento global estructurado y sistemático de los ACR con miras a la creación de sinergias entre estos y entre los ACR y el sistema multilateral de comercio. La imposibilidad de explotar toda la riqueza de información y experiencia existentes al momento de negociar e implementar los ACR representa una enorme oportunidad perdida. Esta falencia se puede subsanar por medio de la creación de una plataforma independiente que tenga dimensión virtual y real, como la RTA Exchange (enlace en inglés).[1]
La plataforma RTA Exchange (enlace en inglés), conjuntamente implementada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el ICTSD, funcionará como un foro de primer nivel y como un mecanismo de intercambio de información independiente para compartir información sobre los ACR —tanto existentes como en proceso de negociación— y promoverá asimismo un diálogo intencionado entre todas las partes involucradas acerca de la interfaz entre los ACR y la OMC.
[1] Suominen, Kati. RTA Exchange: Organizing the World’s Information on Regional Trade Agreements. E15 Initiative. Ginebra: Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible (ICTSD) y Foro Económico Mundial, 2014. www.e15initiative.org.
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