Hacia 2020, en el punto más bajo de la pandemia del COVID-19, los gobiernos de América Latina y el Caribe habían gastado tanto en salud y en transferencias, buscando mantener a flote a personas y empresas, que el déficit primario promedio (el balance presupuestario sin los pagos de intereses de la deuda) se disparó hasta el 4,8% del PIB. Entonces ocurrió algo positivo. En lugar de permanecer en déficit, como ocurrió tras la respuesta de 2009 a la crisis financiera mundial, el balance primario promedio aumentó drásticamente hasta un superávit del 0,1% del PIB en 2023, un nivel incluso mejor que el déficit anterior a la pandemia, del 1%. Los gobiernos, muy conscientes de los errores del pasado y de los peligros que entrañan los déficits persistentes para los flujos de capital, habían anulado los aumentos del gasto público. Esto fue acompañado por los ciudadanos, quienes entendieron que dichos aumentos se habían dado en circunstancias excepcionales.
Ahora se avecina otro reto fiscal. La deuda pública como porcentaje del PIB sigue siendo mayor que su nivel anterior a la crisis, y las elevadas tasas de interés a nivel mundial han conspirado para mantener elevados los pagos de intereses de la deuda. Como resultado, a pesar de los grandes ajustes en el balance primario, el déficit fiscal global, que incluye los pagos de intereses de la deuda, se sitúa en 2,8% del PIB, muy en consonancia con el déficit del 3,4% previo a la pandemia.
Hasta ahora, los mercados han recompensado este retorno a superávits primarios: la percepción de riesgo para la región, reflejada en los swaps de incumplimiento crediticio, es mejor que durante los dos años anteriores. Sin embargo, sigue existiendo el riesgo de que, si las tasas de interés en Estados Unidos se mantienen donde están en lugar de seguir una senda descendente hasta que se controle la inflación, resulte más difícil reducir los déficits fiscales. Además, una mayor deuda pública puede representar un lastre para el crecimiento. Y el bajo crecimiento actual de la región exigirá recursos adicionales para reformas favorables al crecimiento.
Como se señala en el Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe, todo esto significa que la consolidación fiscal debe continuar para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Garantizar la sostenibilidad exige abordar problemas estructurales y cíclicos. Las reglas fiscales son una herramienta esencial para hacer frente a ambos problemas. Abordan tanto los problemas cíclicos –ya que limitan el gasto para que no se correlacione con el ciclo económico– como los estructurales, al menos por dos razones: 1) evitan los picos de gasto corriente en tiempos de bonanza seguidos de recortes en la inversión pública en tiempos de crisis. Esto reduce los problemas estructurales en la composición del gasto, que está sistemáticamente sesgada en contra de la inversión pública. 2) en la medida en que funcionen, las reglas fiscales estabilizan los ratios de deuda/PIB y garantizan la sostenibilidad.
Reglas fiscales de alta calidad
Las reglas fiscales, que, por un lado, frenan la capacidad de los políticos para aumentar el gasto bajo presión política y electoral y, por el otro, basan las políticas fiscales en indicadores estructurales, se han convertido en una herramienta fundamental para muchos países de la región desde hace aproximadamente una década. Pero no cualquier regla fiscal funcionará. Su mera existencia no garantiza que frenen el crecimiento de la deuda. Según un estudio del BID, el ratio de deuda/PIB promedio crece tres puntos porcentuales menos al año con reglas de alta calidad, en comparación con las de baja calidad, y la volatilidad de la deuda es también mucho menor. Las reglas fiscales de buena calidad requieren un fuerte respaldo institucional, una base jurídica sólida, flexibilidad frente a los shocks y buenos mecanismos de supervisión y cumplimiento.
Otra consideración crítica es que las reglas fiscales estén bien ancladas con límites de deuda. Puede ser muy útil fijar umbrales de deuda prudentes que activen el ajuste fiscal al ser alcanzados, reduciendo así la probabilidad de llegar al límite de deuda. Como se indica en el Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe del BID, la inclusión de un ancla de deuda en una regla fiscal puede dar lugar a reducciones previstas de la deuda del 4,8% del PIB para el país promedio.
La flexibilidad –que se consigue incluyendo cláusulas de escape en las reglas fiscales– también es esencial, ya que ayuda a proteger la inversión pública de los recortes durante las recesiones u otros periodos de ajuste fiscal. El multiplicador fiscal de la inversión pública se aproxima a dos. Esto significa que, por cada dólar gastado, un país obtiene 2 dólares más de producción y aún más en los países con stocks bajos de capital público. De hecho, la inversión pública puede ser expansiva incluso en medio de una consolidación, produciendo resultados significativos a un plazo de dos años, lo cual hace que las reglas fiscales que protegen la inversión pública sean importantes para el crecimiento. Sin embargo, para garantizar la sostenibilidad, es crucial que los países añadan también condiciones de reincorporación a la regla tras la activación de las cláusulas de escape, algo que sigue faltando en la mayoría de las reglas fiscales actuales.
Consejos fiscales
Los consejos fiscales –órganos técnicos independientes que vigilan el cumplimiento de las reglas fiscales– pueden desempeñar un papel importante para que las reglas fiscales funcionen. Estos consejos necesitan herramientas, recursos y personal suficientes para hacer su trabajo, así como autoridad para imponer costos a la reputación de los gobiernos que incumplan las reglas establecidas. También pueden intervenir en las proyecciones utilizadas para la estimación de los ingresos y gastos estructurales, poniendo freno a las proyecciones optimistas de los ministerios de hacienda. Y pueden tener voz y voto sobre cómo aplicar las reglas tras periodos de incumplimiento.
El camino hacia un futuro más sostenible
En general, los gobiernos de América Latina y el Caribe últimamente han hecho un buen trabajo. La mejora de sus esfuerzos en materia de ajuste fiscal ha contribuido a reducir el déficit primario de la región en los últimos años, evitando un aumento significativo de la percepción del riesgo y de los retiros de financiamiento. Pero las altas tasas de interés siguen prevaleciendo en todo el mundo. El bajo crecimiento, los elevados ratios de deuda/PIB y las sustanciales brechas fiscales globales siguen aquejando a la región. Esto deja a América Latina y el Caribe con muy pocas opciones: debe continuar por la senda de la consolidación fiscal para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
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