Lidiar con la deuda

El aumento de la deuda

La deuda total en América Latina y el Caribe ha escalado de menos de 3 billones en 2008 a 5,8 billones de dólares, es decir, del 60% al 117% del PIB. La deuda total de las cinco economías más grandes es de aproximadamente de 140% del PIB. Aunque esta cifra es inferior a la de muchas economías avanzadas, las economías emergentes se enfrentan a tasas de interés más altas, mayores riesgos y un mayor lastre para el crecimiento derivado de unos niveles de endeudamiento más altos.

La deuda pública había crecido antes de la pandemia, y luego, con los excepcionales programas fiscales de apoyo a familias y empresas durante la crisis, se disparó hasta alcanzar el 72% del PIB. Reducir la deuda pública aportaría muchas ventajas: disminuiría el pago de intereses, reduciría los riesgos y las tasas de interés, dejaría espacio para una mayor inversión pública y permitiría a la región responder a futuros shocks negativos.

Beneficios de reducir aún más la deuda pública

Los países de la región ya están reduciendo sus respectivos déficits. Las proyecciones de línea de base indican que los ratios de deuda deberían disminuir gradualmente hasta situarse en torno al 62% en 2032, pero este escenario tiene  muchos riesgos. Podrían surgir nuevas variantes de COVID-19, los precios de la energía y las materias primas podrían seguir aumentando, podrían reaparecer limitaciones de la oferta más severas y las tasas de interés podrían rebasar las expectativas del mercado.

El informe insignia del BID “Lidiar con la deuda” 2022 hace hincapié en que la consolidación fiscal debería ser más rápida. La región no solo debe limitarse a perseguir la sostenibilidad, sino a reducir la deuda a un nivel prudente que reduzca aún más los riesgos.

Parece extraño sugerir que la reducción de la deuda pública ofrecería ventajas. ¿Acaso reducir la deuda no reducirá el crecimiento? No necesariamente. Sería estupendo reducir los ratios de deuda/PIB mediante un aumento del crecimiento. Por lo tanto, la respuesta ideal sería llevar a cabo reformas que fomenten el crecimiento, como impulsar la inversión, especialmente en infraestructuras que impulsen la actividad económica. Pero eso pone al descubierto una especie de trampa 22, ya que las finanzas públicas están limitadas debido, en parte, a los altos pagos de intereses de la deuda. Sin embargo, si se logra reducir la deuda y aumentar la inversión pública de alta calidad, todos saldremos ganando. Pero ¿cómo podría lograrse eso?

Estudios previos del BID sugieren que los países podrían ahorrar más del 4% del PIB en promedio, simplemente asegurándose de eliminar los gastos superfluos y de gastar cada peso en quien realmente lo necesite. El consumo aumentará si el gasto se dirige mejor a los hogares más pobres, ya que, por definición, estos gastarán una mayor proporción de dichos recursos. Y, con los elevados niveles de gasto actuales, es probable que ese 4% sea una subestimación. Además, estas cifras no tienen en cuenta las posibles ganancias de eficiencia derivadas de las modificaciones en los sistemas tributarios.

Alcanzar niveles de deuda prudentes en torno al 52% durante los próximos años, requiere un esfuerzo fiscal adicional de aproximadamente el 1,4% del PIB, lo que equivale a 1,5 veces la reforma fiscal promedio. Los paquetes de políticas podrían aumentar la eficiencia y ser progresivos, ayudando a quienes realmente lo necesiten. La forma correcta de impulsar el crecimiento y mejorar los saldos fiscales depende fundamentalmente de factores individuales de cada país.

La mejora de las instituciones fiscales sería complementaria y supondría una gran ayuda.  El lastre que supone un alto nivel de deuda para el crecimiento disminuye con la mejora de las instituciones y estas, a su vez, mejoran los resultados de crecimiento del aumento del endeudamiento cuando hay bajos niveles de deuda.

La región ha recurrido a políticas fiscales discrecionales a fin de proporcionar apoyo en los malos tiempos. Pero los programas han sido ineficaces y difíciles de eliminar en los períodos de fuerte crecimiento, y la región ha sido más expansiva que anticíclica. Reducir la informalidad, potenciar los estabilizadores automáticos, introducir consejos fiscales y esforzarse por ofrecer una orientación fiscal creíble a mediano plazo podrían disminuir la carga de las tasas de interés. Estas medidas podrían ayudar a gestionar los altos niveles de deuda, contribuir a la transición gradual hacia niveles de deuda más bajos y reducir la probabilidad de que se produzcan picos de deuda innecesarios en el futuro.

La aplicación de reglas fiscales de alta calidad sería un buen comienzo. Antes de la pandemia, menos de la mitad de los países de la región contaba con reglas fiscales. Mientras los países que sí han adoptado reglas fiscales velan por volver a cumplirlas, se presenta una gran oportunidad para mejorar la calidad de dichos marcos. La mejora de los marcos de inversión pública también contribuiría a impulsar el crecimiento con inversión pública factible.

La composición de la deuda es tan importante como su nivel. Muchos países, por un lado, crearon unidades de gestión de la deuda, bien dotadas de personal y con cierta independencia para buscar objetivos a mediano plazo, y, por el otro, mejoraron tanto la composición de la moneda como el vencimiento de la deuda. Pero esos avances se estancaron incluso antes de la pandemia, y la deuda en dólares y a corto plazo ha ido en aumento. Los calendarios de amortización revelan importantes concentraciones de vencimientos y un amplio margen para suavizar los perfiles de la deuda.

Las instituciones financieras internacionales pueden ayudar a los países a gestionar no solo la deuda sino los activos. Los bancos multilaterales de desarrollo pueden ofrecer préstamos a largo plazo a bajas tasas de interés. Estos se han vuelto más flexibles, pudiendo hacer préstamos a algunos países en moneda local y ofreciendo swaps de tasas de interés e instrumentos para la gestión de riesgos ligados a desastres y materias primas. Los países deberían aprovechar al máximo lo que se les ofrece.

Varias de las reducciones de deuda que han tenido éxito han sido una mezcla de mayor crecimiento y esfuerzo fiscal. Brasil, Colombia, Jamaica, Perú y Trinidad y Tobago ofrecen ejemplos interesantes de reducciones de la deuda de entre el 15% y el 50% del PIB.

Pero, en realidad, la inflación ha sido el motor más frecuente de las reducciones de deuda. Aun así, un análisis innovador revela que los episodios de éxito en la reducción de los ratios de deuda no van acompañados de una inflación muy alta. Por el contrario, suelen presentar una inflación moderada y bancos centrales independientes que pueden mantener ancladas las expectativas, para mantener bajas las tasas de interés reales. Los países deben mantener marcos monetarios creíbles y garantizar que la inflación permanezca bajo control para cosechar los frutos tanto en términos de estabilidad de precios como de sostenibilidad de la deuda.

Pero en algunos casos, la deuda se ha vuelto insostenible. Cinco países de la región ya se sometieron a reestructuración. La región ha estado a la vanguardia de las innovaciones en materia de reestructuración de la deuda desde la década de 1980. Pero quedan muchas cuestiones por resolver. Por ejemplo, el controvertido uso de las cláusulas de acción colectiva de nueva generación (que ayudan a los países a coordinar un cambio en las condiciones de la deuda en bonos); el aumento de los préstamos de los bancos oficiales chinos y de otros actores; y si es conveniente vincular mejor la deuda y los desafíos climáticos y cómo hacerlo. El informe insignia del BID recomienda un foro regional que se centre en América Latina y el Caribe para complementar los esfuerzos internacionales que se han centrado principalmente en los casos de bajos ingresos.

Los desafíos de la deuda privada son diversos

La deuda privada también ha aumentado, pero es importante distinguir entre los diferentes elementos del sector privado. Una nueva base de datos muestra que, pese a que ha aumentado, la deuda formal de los hogares sigue siendo relativamente baja. Aunque algunos hogares han contraído préstamos bancarios o de tarjetas de crédito relativamente altos que pueden ser objeto de preocupación, es poco probable que constituyan un problema sistémico que ponga en riesgo el crecimiento o la estabilidad financiera general. Los bancos centrales y los organismos de protección del consumidor deben seguir vigilando los progresos a medida que mejora el acceso de las familias al crédito.

Cerca del 23% de las pequeñas y medianas empresas (pymes) siguen percibiendo el acceso al crédito como una limitación grave. Nuevos análisis también concluyen que tener acceso al crédito fue un factor crítico para la supervivencia de las pymes durante la crisis. El acceso al crédito sigue siendo, cuando menos, parcial. Un mejor acceso ayudaría a las pymes prometedoras a crecer y sobrevivir a los shocks negativos.

Las empresas más grandes que cotizan en bolsa se encuentran en una posición bastante diferente. En general, tienen un buen acceso al crédito. Se endeudaron mucho antes de la pandemia y los ratios deuda/activos en América Latina y el Caribe estaban entre los más altos del mundo. Durante la pandemia, estas empresas pidieron más préstamos, pero la inversión disminuyó. En el proceso, acumularon un importante fondo de liquidez para sobrevivir a la crisis. Ahora, los niveles de deuda han vuelto a caer cerca de los niveles relativamente altos previos a la pandemia y, debido a la falta de inversión, los activos fijos (generalmente considerados como el stock de capital productivo de las empresas) han disminuido. La pregunta es si las empresas están en condiciones de reconstituir su capital. Lamentablemente, la combinación de ratios de deuda y mayor volatilidad del mercado puede provocar un exceso de inversión y un nuevo lastre para el crecimiento.

Los países están eliminando gradualmente los programas de garantía a gran escala que ayudaron a las empresas a obtener préstamos durante la pandemia. Estos programas fueron útiles y probablemente ayuden a explicar el número relativamente bajo de cierres de empresas. Pero en esta nueva fase, los programas deben ser más selectivos, estar dirigidos a empresas con buenas perspectivas pero que realmente necesiten ayuda.  Al mismo tiempo, ayudar a las empresas a contraer más deuda puede no ser el mejor enfoque: debería ofrecerse un conjunto más amplio de instrumentos financieros, incluidas inyecciones de capital o instrumentos similares. Si se gestionan correctamente, estas inversiones deberían ser rentables, pero la clave es la buena gobernanza. Los programas deben promover mejoras en las prácticas de gobernanza corporativa y estar libres de injerencia política. 

Para concluir, los formuladores de políticas públicas podrían centrarse en los siguientes cinco elementos clave. Primero, encontrar la combinación adecuada de políticas a fin de reducir los niveles de deuda pública. Segundo, mejorar las instituciones fiscales. Tercero, mejorar la composición de la deuda. Cuarto, ayudar a las empresas que realmente lo necesiten, y considerar un conjunto más amplio de instrumentos. Quinto, considerar la creación de un foro regional para debatir cuestiones relacionadas con la reestructuración de la deuda y la deuda y los desafíos climáticos.