La digitalización puede parecer la solución a muchos de los males de la sociedad. Desde las aulas virtuales, que imparten educación a los niños de zonas remotas, y la telemedicina, que facilita el acceso a la atención sanitaria, hasta el crowdsourcing, que ayuda a promover la participación ciudadana en los debates políticos, la digitalización podría parecer incluso una panacea.
Pero la eficacia de la digitalización depende de la capacidad de los ciudadanos para aprovecharla. Piense en la última vez que intentó acceder a un servicio del Gobierno por Internet, ¿logró hacerlo sin inconvenientes? Lo más probable es que para muchos la respuesta sea “no”. Y si este es su caso, imagine lo que debe ser para las personas que están menos familiarizadas con las tecnologías digitales. ¿Cuáles son las implicaciones cuando los servicios públicos digitalizados vienen con un diseño engorroso o problemático?
En un reciente experimento en Panamá, que fue documentado en un nuevo estudio, llegamos a una clara conclusión: un proceso de solicitud digital con problemas de diseño puede desalentar el uso de servicios públicos esenciales.
Superando los obstáculos para obtener la cédula de identidad
El servicio en cuestión no era un servicio cualquiera: se trataba de la renovación de la cédula de identidad. Tener una cédula de identidad actualizada es un requisito legal en Panamá y es crucial para acceder a muchos servicios públicos y privados. Pero mucha gente la deja vencer: Más del 15% de las personas, cuyas (cédulas) de identidad perdieron validez durante 2018, no las habían renovado aún a finales de 2019. Tenemos dos teorías sobre por qué sucede esto. La primera es que simplemente la gente olvida renovarla. Al completar un procedimiento que debe hacerse cada 10 años, es fácil pasarse por alto la fecha, y solo recordar hacerlo ante la imposibilidad de acceder a un servicio que exija la presentación de la cédula de identidad. Y entonces, solo debería bastar con un sencillo recordatorio para que la gente haga su respectiva renovación.
Nuestra segunda teoría era que el proceso de renovación era difícil. Hay que ir dos veces a la oficina del Tribunal Electoral: la primera vez para verificar los datos y actualizar la foto y la firma, y la segunda vez para recoger la nueva cédula de identidad. Además, los horarios de atención suelen coincidir con el horario laboral, por lo que muchas personas se ven obligadas a interrumpir su jornada de trabajo para completar el proceso. Buscando superar este obstáculo, se hace necesario simplificar el proceso.
Por ello, en colaboración con el Tribunal Electoral y con la Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental, diseñamos un experimento para abordar tanto el problema de la memoria como el de los obstáculos de acceso. Un grupo de personas recibiría mensajes de texto informativo donde se les recordaría la proximidad de la fecha de vencimiento de su cédula de identidad. Otro grupo recibiría mensajes similares, pero incluyendo un enlace a un formulario en línea que les permitiría hacer casi todos los trámites que normalmente harían en la primera visita al Tribunal Electoral: actualizar su foto y su firma, y verificar sus datos personales. También tuvimos un grupo de control, que no recibió ningún mensaje.
Para nosotros, el resultado esperado parecía obvio. Quienes más renovarían su cédula de identidad serían aquellas personas que recibieron el mensaje con el enlace para hacer el trámite por Internet frente a aquellas que solo recibieron el mensaje informativo sin ningún enlace. Obvio, ¿verdad? Pues, no tanto.
La opción de iniciar el proceso de renovación por Internet provocó un gran interés. El 25% de las personas que recibieron el enlace por mensaje de texto iniciaron el proceso por Internet, y si todas ellas hubieran completado el proceso, nuestra predicción se habría cumplido y la intervención habría tenido éxito. Pero este no fue el caso. Solo el 6% de las personas que recibieron el enlace completaron el proceso por Internet, lo que sugiere un índice de eficacia inferior al 25%. Nuestro resultado fue contrario a nuestra intuición: las personas que solo recibieron mensajes de texto informativos renovaron su cédula de identidad en mayor proporción (72%) que aquellas que recibieron mensajes con el enlace para hacer el procedimiento virtual (68%) (véase el gráfico a continuación).
Proporción de personas que renovaron su documento de identidad, por grupo de tratamiento
El costo de un diseño complicado en la digitalización
¿Por qué el uso del procesamiento digital no ha servido para reducir los obstáculos de acceso, como lo habíamos previsto? En una palabra: diseño. El proceso requiere pasos complejos. Lo más problemático fue la actualización de las fotos. El 60% de las personas que abandonaron el procedimiento digital lo hicieron después de tener problemas con la foto (una posible razón: no pudieron tomarse una selfie). Quizás lo más preocupante es que las dificultades en el proceso digital, medidas en términos de la tasa de abandono, fueron más pronunciadas para las personas con niveles de educación más bajos.
La importancia de tener una cédula al día
Poco después del inicio de la pandemia COVID-19, el Gobierno de Panamá comenzó a distribuir subsidios vinculados con la cédula de identidad, llamados vales digitales. La recepción de un mensaje de texto informativo promocionando la renovación de la cédula de identidad aumentó la probabilidad de recibir este beneficio en un 3% respecto al grupo de control, y aumentó el nivel de gasto en estos beneficios en un 11% con respecto al grupo de control. Sin embargo, quienes recibieron un mensaje con un enlace no experimentaron ninguna diferencia en el acceso y uso del vale digital en comparación con el grupo de control. Es decir, esos fallos en el diseño de la solicitud por Internet, al no generar cambio en las tasas de renovación, tampoco contribuyeron a facilitar el acceso a recursos cruciales en época de crisis.
Consecuencias en materia de políticas para el futuro de la digitalización
¿Qué hemos aprendido? En primer lugar, y no es de extrañar, el envío de recordatorios por mensaje de texto funciona para promocionar el uso de servicios públicos. En segundo lugar, la gran promesa de los procedimientos digitales depende, en gran medida, de la facilidad de su uso. En tercer lugar, esta facilidad es aún más importante para las personas con niveles de educación más bajos. En definitiva, la digitalización no es suficiente.
Las políticas en materia de servicios públicos pueden estar sujetas a una compensación importante. Por un lado, la digitalización permite a los usuarios realizar los trámites cuando les conviene, sin tener que esperar en colas. Por otro lado, a pesar de lo molesto que puede resultar hacer cola, los trámites presenciales pueden tener un valor intrínseco: permitir a los usuarios interactuar con los funcionarios públicos de forma puntual y realizar los procesos con facilidad. Cambiar esta compensación es fundamental para garantizar que la transformación digital de los servicios públicos no conduzca a la exclusión.
Estos resultados a su vez enfatizan la importancia de realizar pilotos antes de efectuar cambios a escala. En el caso de Panamá, un estudio preliminar puso a disposición lecciones para la implementación.
Más allá de la digitalización, estos resultados ofrecen una importante lección en materia de políticas públicas. Invertir en mejorar el acceso a los documentos de identidad es crucial para mejorar la eficiencia del gasto público. Los Gobiernos destinan una gran parte de sus presupuestos a programas de lucha contra la pobreza. Garantizar que los ciudadanos más vulnerables puedan acceder a estos recursos es crucial para la eficacia de los programas sociales, sobre todo en épocas de crisis como la generada por la pandemia COVID-19.
[Nota editorial: Queremos agradecer a Ángela Reyes y María Inés Vasquez por su constante apoyo a lo largo de este proyecto. Agradecemos a Sara Espino, Eduardo Valdez, José Luis Jiménez, Víctor Rodríguez, María Tuñón, John Palm y al personal del Tribunal Electoral y de la AIG (Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental) por generar el espacio para la realización del piloto. Las opiniones, los resultados, las conclusiones y las recomendaciones expresadas aquí son las de los autores y no reflejan necesariamente las opiniones del Banco Interamericano de Desarrollo.]
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