Mientras la pandemia de COVID-19 ha acabado con la vida de cerca de cinco millones de personas, lamentablemente aún más personas mueren cada año debido a la contaminación atmosférica, que es la causa de una de cada cinco muertes en el mundo. El problema es particularmente grave en los países de ingresos bajos y medios, donde la exposición a altos niveles de contaminación atmosférica afecta al 90% de la población. Dados los considerables costos humanos y económicos, cabe preguntarse: ¿por qué los gobiernos del mundo en desarrollo no aplican políticas y normas más estrictas para combatir el problema?
Al igual que ha ocurrido con la adopción de medidas de prevención contra la COVID-19, la clave está en la confianza. La confianza es tener la convicción de que los demás no actuarán de forma oportunista. No harán promesas que no puedan cumplir, ni renegarán de aquellas que sí puedan cumplir, como tampoco infringirán las normas para aprovecharse de otras personas que sí las acatan. En resumen, la confianza es la fe en los demás, en su honestidad, confiabilidad y buena voluntad.
El comportamiento oportunista es particularmente agudo en aquellos casos en los que existen asimetrías de información y de poder. Es decir, en los casos en los que una de las personas tiene que realizar una acción hoy, pero la otra persona o entidad que tiene que realizar dicha acción solo más adelante tiene más información o más poder.
Lamentablemente, las características de muchas políticas públicas ambientales, incluidas las de mitigación de la contaminación atmosférica, permiten a los gobiernos actuar de manera oportunista. Muchas políticas ambientales se caracterizan por tener costos a corto plazo y compromisos constantes a largo plazo. Aunque los ciudadanos reconocen que la contaminación atmosférica representa un problema, es posible que no confíen en que el gobierno tenga el compromiso y la capacidad para aplicar soluciones eficaces a largo plazo. Esta, a su vez, es una de las razones por las que los Gobiernos de los países en desarrollo no elaboran ni aplican políticas que conduzcan a una mejor calidad del aire: los ciudadanos no confían en que sus gobiernos aplicarán políticas eficaces.
Contaminación atmosférica, confianza, y políticas públicas en Ciudad de México
En un estudio reciente, exploramos la relación entre la confianza y la demanda de políticas públicas en Ciudad de México (CDMX) utilizando datos de encuestas que recopilamos entre junio y agosto de 2019 como parte de un experimento más amplio. La calidad del aire en Ciudad de México ha mejorado notablemente desde principios de la década de 1990, pero sigue estando por encima de los objetivos internacionales en materia ambiental y está clasificada como la 30ª peor entre las capitales del mundo. Los ciudadanos son conscientes del problema; en la muestra de nuestra encuesta de unos 2000 individuos, cerca del 95% de los encuestados afirman que la calidad del aire en Ciudad de México “es un problema” o “es un problema muy grande”. Mientras tanto, apenas el 29% de los encuestados cree que el gobierno de Ciudad de México toma medidas eficaces para controlar la contaminación atmosférica. En promedio, los encuestados calificaron con un 6 (en una escala creciente de 1 a 10) la eficacia del programa anticontaminación gestionado por la Comisión Ambiental de la Megalópolis (una organización paraguas que incluye al Distrito Federal y a 224 municipalidades ubicadas en los estados de México, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala), y calificaron con un 5 la eficacia del control realizado para medir el cumplimiento por parte de las empresas.
No es de extrañar, en este contexto, que la confianza en el gobierno no sea muy alta en México. Al igual que sucede en muchos otros países de ingresos bajos y medios, los mexicanos tienen una confianza relativamente baja en su gobierno, especialmente en los políticos. Según una encuesta de la OCDE, realizada en 42 países, México se sitúa cerca de la media en cuanto al nivel de confianza en el gobierno. Los ciudadanos pueden detectar el comportamiento oportunista o poco fiable mediante un indicador indirecto que muestra la capacidad de los gobiernos de cumplir sus promesas y si los políticos son corruptos. México tiene una mala clasificación en ambas métricas.
Análisis de la demanda de políticas públicas
Buscando evaluar la demanda de políticas públicas, se formuló a los encuestados una serie de preguntas intentando determinar: (i) el apoyo a un impuesto adicional para mejorar la calidad del aire; (ii) la preferencia por la retención y el control de los ingresos por parte del gobierno o su distribución a ciudadanos particulares (es decir, si el dinero sería mejor gastado por el gobierno o por ciudadanos particulares); y (iii) la preferencia por el gasto público en bienes públicos ambientales frente a bienes privados (es decir, si el dinero debería gastarse en bienes públicos que beneficiarían a todo el mundo a largo plazo o en bienes privados para mitigar el impacto en los más directamente afectados).
Los encuestados también informaron sobre sus niveles de confianza en las instituciones y en las personalidades políticas, así como en las personas de su vida y entorno en general.
Nuestras conclusiones muestran que la confianza es significativa para explicar las actitudes de los ciudadanos y las demandas en materia de políticas públicas. Observamos que aproximadamente tres de cada cuatro encuestados estarían dispuestos a pagar un impuesto adicional de $100 pesos para evitar contingencias (emergencias ambientales declaradas en los días en que los niveles de contaminación atmosférica superan o se prevé que superen los estándares oficiales de México) y que este apoyo al incremento de los impuestos se correlaciona con la confianza en el gobierno. En concreto, la disposición a pagar el impuesto es entre 3 y 5 puntos porcentuales más alta por cada aumento de 1 unidad de confianza en el presidente (medido en una escala de confianza de 4 puntos).
Sin embargo, los encuestados en general prefieren asignar a ciudadanos particulares una mayor parte de las posibles tasas que pagan las empresas contaminantes antes que permitir que estas queden bajo el control del gobierno. De nuevo, cuanto mayor sea la confianza mayor será el apoyo que reciba el gobierno para controlarlas.
Gráfico. Confianza y apoyo ciudadano en materia de política medioambiental en Ciudad de México
Panel A: Apoyo a un impuesto para mejorar la calidad del aire
Panel B: Porcentaje preferente de las tasas por contaminación retenidas por el gobierno
Por último, encontramos que los encuestados son más propensos a informar que prefieren destinar los ingresos recibidos por el gobierno a la provisión de bienes públicos que a la provisión de bienes privados a particulares.
Consecuencias de nuestras conclusiones para combatir la contaminación ambiental y el cambio climático
Nuestros resultados tienen importantes consecuencias en materia política para América Latina y el Caribe, donde menos de una de cada tres personas confía en su Gobierno, uno de los niveles más bajos del mundo. En contextos de baja confianza, es posible que los Gobiernos no logren que sus ciudadanos apoyen políticas públicas que tengan costos y beneficios desequilibrados intertemporalmente, que requieran altos niveles de competencia para su aplicación, que tengan una eficacia difícil de observar y que den a los Gobiernos una mayor discreción sobre cómo asignar los recursos. Nuestro hallazgo de que menos de un tercio de los ciudadanos piensa que el Gobierno local toma medidas efectivas para controlar la contaminación ambiental es una ilustración de cómo algunos de estos problemas afectan a Ciudad de México. Por lo tanto, nuestra conclusión es que la gente, en general, prefiere que las tasas por contaminación se destinen a ciudadanos particulares, en lugar de al Gobierno, para hacer frente al problema de la contaminación.
Afortunadamente, muchas de las medidas que los Gobiernos pueden tomar para aumentar la confianza de sus ciudadanos se reducen simplemente a tener buenas políticas públicas. Por ejemplo, medidas como la inversión local y la prestación de servicios públicos de alta calidad, la aplicación de respuestas eficaces a crisis y desastres, y el aumento de la transparencia en las acciones del Gobierno, proporcionan beneficios directos a los ciudadanos. Dichas medidas también conducen a una mayor confianza de los ciudadanos en sus Gobiernos. A largo plazo, existe un círculo virtuoso que conecta las políticas públicas que generan mayor confianza con la demanda de mejores políticas. Esto resulta crucial para abordar algunos de los mayores problemas de acción colectiva de nuestra generación, como lo son aquellos de la contaminación atmosférica y el cambio climático.
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