América Latina ha logrado importantes avances sociales en las últimas décadas. En los treinta años transcurridos entre 1990 y 2019 la pobreza disminuyó casi un 50%, la tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años se redujo a más de la mitad, y la educación primaria se hizo casi universal. Pero, pese a la significativa inversión realizada para lograr esos resultados, se hubiese podido lograr mucho más de no ser por las graves ineficiencias y desviaciones de fondos, así como por un sesgo, a favor de los ricos, en el diseño y la ejecución de los programas. A consecuencia de tales factores, cerca del 50% de los beneficiarios de pensiones no contributivas no son pobres; el gasto en educación terciaria tiende a favorecer al quintil superior de la distribución de ingresos, y los servicios de salud fluyen hacia quienes mejor pueden pagarlos y no hacia quienes más los necesitan. Algunos programas son simplemente ineficientes, y el dinero podría gastarse mejor en otro rubro.
Sin embargo, estas fallas, al igual que otras, no sólo constituyen un problema para las estructuras formales del poder o para el diseño técnico de las políticas públicas: tienen también mucho que ver con los actores principales, con la manera como se relacionan entre sí, y cómo fluyen el dinero, la información y las ideas. En la práctica, las redes de relaciones que determinan la forma en que se adoptan y aplican las decisiones de políticas públicas suelen ser muy diferentes de aquellas que se enuncian en las constituciones y las leyes. Y esas redes pueden ser decisivas. Con esta dinámica en mente, Alejandro Bonvecchi y yo publicamos recientemente ¿Quiénes deciden la política social? (Who Decides Social Policy?), un libro donde utilizamos el análisis de Redes Sociales (ARS) para identificar cuándo, cómo y quiénes formulan la política social con miras a mejorar la efectividad y la orientación de las políticas públicas sociales.
Análisis de Redes Sociales y fallas del gobierno
En ese libro enfatizamos las características, motivaciones e interacciones de los actores clave para explicar, al menos parcialmente, qué ha fallado en los últimos treinta años. También ayuda a entender, entre otras cosas, por qué en 2019 decenas de miles de manifestantes tomaron las calles de muchas de las ciudades más importantes de la región reclamando por mejores servicios y por las enormes desigualdades que han caracterizado a la región.
Pero el enfoque de “¿Quiénes deciden la política social?” no es solo histórico. Al señalar la influencia de las relaciones sociales en la toma de decisiones –tanto en los grandes sistemas presidenciales y parlamentarios como en las naciones y economías pequeñas-, el libro ayuda a identificar los aspectos a corregir en respuesta a la pandemia COVID-19. A través de los estudios de caso de Argentina (durante la administración de Mauricio Macri), Bolivia (durante la administración de Evo Morales), Las Bahamas y Trinidad y Tobago; se revela cómo centrarse en los verdaderos actores de la política social puede mejorar la coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales y no gubernamentales, impulsar la prestación de servicios vitales y mitigar las desigualdades en un contexto caracterizado por una aguda crisis sanitaria y económica, en la que los presupuestos van a la baja o, por lo menos, están estancados.
Son muchos los actores que participan en la formulación de políticas públicas: van desde el presidente, o el primer ministro, hasta los electores de pequeñas comunidades rurales, los congresistas y parlamentarios. Actores importantes en las redes también son los líderes de la opinión pública, los funcionarios de las distintas instancias del gobierno, los sindicatos, las asociaciones empresariales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los movimientos sociales y los propios ciudadanos. La compleja interacción entre esos distintos agentes y la medida en que actúan debidamente coordinados o no permite establecer qué tan alta es la institucionalización de la toma de decisiones. Y la institucionalización se traduce directamente en entender si la estructura es estable y tiene horizontes a largo plazo y, en esencia, si es eficaz.
El problema de la fragmentación en la formulación de políticas públicas
Como parte de nuestro estudio de campo, entrevistamos a un alto número de funcionarios vinculados a trescientas cincuenta instituciones diferentes, para hacer un mapeo de las redes de ideas, poder y recursos en los cuatro países de estudio. Y quedó claro, por una parte, cuánto se desvía la formulación de las políticas públicas respecto de las estructuras burocráticas que deben formularlas y, por otra parte, cómo la falta de coordinación genera políticas menos efectivas.
Al parecer, buena parte del problema tiene que ver con el elevado número de agentes que participan en el proceso político, cada uno con sus propios intereses, necesidades e incentivos. Si bien es importante incorporar ideas e información de diversas fuentes, la fragmentación del poder político suele generar situaciones en las que instituciones clave -como el Congreso y los partidos políticos- queden al margen de la toma de decisiones, y la capacidad técnica de la administración pública se utiliza en menor medida de lo que se podría.
Cuando son demasiados los agentes que intervienen -y el poder no está jerarquizado o centralizado-, posiblemente los ministerios de política social tampoco se comunican ni colaboran entre sí dando de esa forma lugar a políticas descoordinadas e ineficientes. Un efecto adicional radica en la rotación frecuente de personal de los ministerios con el consiguiente deterioro de la capacidad de la administración pública para atender desafíos claves que tienen los países. Todo esto debe tenerse en cuenta, principalmente por actores como las instituciones multilaterales, para lograr que la toma de decisiones públicas sea cada vez más estable, coherente y coordinada.
Análisis de Redes Sociales y las organizaciones internacionales
El Análisis de Redes Sociales (ARS) revela aspectos del proceso de formulación de políticas públicas que normalmente permanecen ocultos. Igualmente, el ARS resulta útil para las instituciones financieras internacionales y los bancos multilaterales de desarrollo que corren el riesgo de ver disminuida su influencia si, por ignorancia o por razones burocráticas o históricas, si solo se relacionan con agentes que no son parte del centro de toma de decisiones.
Esperamos que nuestro uso del ARS en este estudio pormenorizado arroje luz sobre aquellas áreas donde se puede mejorar y donde los gobiernos puedan efectuar ajustes que eleven la calidad de vida de los ciudadanos. También esperamos que nuestro trabajo proporcione a las organizaciones multilaterales y a los donantes una visión que sirva para mejorar los procesos de formulación de políticas públicas. Actualmente los recursos escasean y hay demasiado en juego para correr el riesgo de caer en ineficiencias y desviaciones de fondos en la prestación de servicios sociales vitales. Hay demasiadas vidas en la cuerda floja. Por eso no conviene arriesgarse en fragmentar, en vez de coordinar, cuando tenemos tantas necesidades para atender, más aún durante la pandemia y en la postpandemia.
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