Cómo diseñar mejores políticas de precios del agua

Las políticas tarifarias de agua están diseñadas para fomentar la conservación, al tiempo que garantizan que las empresas de servicios públicos puedan recuperar sus costos mientras que los consumidores puedan pagar sus facturas. En muchos países de América Latina, entre ellos Brasil, las empresas de servicios públicos utilizan tarifas por bloques crecientes, una estructura tarifaria en la que el precio de cada unidad de agua aumenta a medida que el consumo supera determinados umbrales y entra en un nuevo bloque de mayor consumo.

En teoría, este diseño incentiva a los consumidores a ahorrar, ya que el costo marginal de la siguiente unidad de agua es más alto. Sin embargo, un nuevo estudio revela que los consumidores no parecen responder a los precios marginales, sino al precio promedio de sus facturas.

A partir de millones de facturas de agua de hogares de un proveedor privado en Brasil, el estudio analizó cómo reaccionaban los consumidores ante dos tipos de variaciones en los precios. En primer lugar, buscó evidencia de concentración del consumo alrededor de los umbrales. En teoría, si los consumidores respondieran a los precios marginales, cabría esperar que muchos hogares utilizaran un volumen de agua justo por debajo del que activa las tarifas más altas en un nuevo bloque de consumo. Sin embargo, los datos mostraron una distribución uniforme del consumo de agua, sin indicios de tal comportamiento.

En segundo lugar, el estudio se centró en los hogares cuyo precio marginal se mantuvo invariable en cero, pero cuyas cuotas fijas aumentaron con el tiempo, elevando el precio promedio de sus facturas de agua. Los resultados muestran que los hogares redujeron su consumo cuando el precio promedio subió, aunque el costo marginal de un metro cúbico adicional de agua no varió. En conjunto, estos resultados aportan evidencia de que los hogares basan sus decisiones en el precio promedio y no en el costo marginal de la última unidad consumida.

Este comportamiento concuerda con un conjunto más amplio de evidencia procedente de los mercados de electricidad y gas, que demuestran que los consumidores simplifican los complejos sistemas de precios. No distinguen entre gastos fijos y variables. Más bien, reaccionan ante lo que más les llama la atención: el total que pagan, no el costo adicional.

Establecer bien las tarifas del agua

La mayoría de las estructuras tarifarias, políticas de conservación y los análisis de bienestar se basan en el supuesto de que los consumidores optimizan su consumo en función de los precios marginales. Si esta suposición es errónea, los formuladores de políticas públicas podrían sobreestimar el impacto en el ahorro de agua que tiene el aumento de las tarifas por bloques. Además, los análisis de bienestar que suponen una sensibilidad al precio marginal podrían calcular erróneamente tanto el excedente del consumidor como los efectos distributivos de las reformas de precios.

Esta idea nos obliga a replantearnos una premisa fundamental de la regulación de los servicios públicos: si los consumidores se comportan de acuerdo con los precios promedio, ¿cómo deben diseñarse los esquemas de precios para lograr mejoras en materia de ahorro, recuperación de costos y equidad?

La primera conclusión es clara: sistemas de precios sencillos y transparentes podrían mejorar la efectividad de las políticas. Pero la investigación también sugiere otras lecciones más profundas en materia de políticas:

1. Diseñar tarifas alineadas con el comportamiento de precios promedio. En lugar de depender únicamente de aumentos marginales de los precios para fomentar la conservación, los reguladores podrían ajustar las tarifas fijas y el precio promedio general del agua a fin de influir en el comportamiento.
2. Combinar los precios con incentivos de comportamiento. Las empresas de servicios públicos podrían adoptar enfoques probados en los mercados eléctricos, como la retroalimentación comparativa (“usted está consumiendo un 20% más que otros hogares similares”) o las alertas de consumo enviadas a mitad del ciclo. Esto, no solo refuerza la conciencia sobre los precios sino que proporciona avisos en tiempo real para reducir el consumo.
3. Reevaluar el diseño de los subsidios. Muchas políticas sociales se basan en créditos fijos (como un reembolso en un pago único por las facturas de agua) bajo el supuesto de que no distorsionan el consumo. Pero si los consumidores no distinguen entre costos fijos y variables, los créditos fijos podrían reducir involuntariamente los precios promedio percibidos y disminuir los incentivos para el ahorro de agua. Los formuladores de políticas públicas necesitan tener en cuenta este efecto sobre el comportamiento a la hora de diseñar los subsidios.
4. Mejorar el modelo de demanda para los pronósticos de política. Los modelos de demanda deben incorporar elasticidades de precio promedio en lugar de elasticidades de precio marginal. Esto permitiría realizar predicciones más precisas sobre los ingresos, el consumo y los resultados en materia de bienestar con diferentes estructuras tarifarias.

Lecciones más amplias para otros sectores

Aunque este estudio se centra en el agua, las implicaciones se extienden a otros servicios públicos como la electricidad, la calefacción y el gas, donde son habituales las tarifas de dos partes o escalonadas. Se han documentado patrones de comportamiento similares en la demanda de calefacción en China y en los mercados de electricidad estadounidenses: los consumidores responden a lo que ven en su factura. Es decir, responden al monto total, en lugar de a las complejas estructuras de precios.

Un llamado a la innovación en materia de política

Para alcanzar metas de conservación, los responsables de políticas deben alinear el diseño de tarifas con el comportamiento real de los consumidores. Confiar únicamente en los cambios marginales de los precios puede no ser suficiente. En cambio, las futuras políticas en materia de agua deberían:

• Dar prioridad a la claridad en cuanto a las listas de precios en las reformas tarifarias.
• Integrar herramientas del comportamiento como las comparaciones sociales y la comunicación específica.
• Considerar enfoques reguladores alternativos, como premiar a los hogares por reducir su consumo en relación con su consumo anterior, en lugar de imponer una compleja estructura de precios por niveles.

En resumen, reconocer que los hogares toman decisiones basándose en los precios promedio abre la puerta a estrategias de fijación de precios más realistas, equitativas y eficaces que beneficien tanto a los consumidores como a las empresas de servicios públicos.