As sociedades contemporâneas têm se deparado com crescentes desafios sociais, econômicos e ambientais, os quais pressionam por transformações políticas, institucionais e gerenciais. Estudos têm chamado a atenção para a natureza dos denominados “problemas complexos”: eles possuem múltiplas dimensões interligadas e, quando se intervém em uma delas, os resultados da ação estatal têm efeitos diretos e indiretos nas demais.
Nesse contexto, a transversalidade tem ganhado espaço na administração pública brasileira como uma estratégia para desenvolver soluções integrais para lidar com problemas complexos. Exemplo recente foi a incorporação das Agendas Transversais e Multissetoriais ao Plano Plurianual (PPA) 2024-2027 e sua expressão nos Orçamentos da União a partir de 2024.
Este texto propõe uma reflexão sobre como a transversalidade pode contribuir com políticas públicas mais efetivas e quais são os principais desafios para que ela se efetive na prática gerencial. Estes temas são abordados na coleção de seis guias práticos desenvolvidos para apoiar os gestores públicos em suas estratégias de transversalização. A coleção foi elaborada pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e coordenação da Fundação Tide Setúbal.
O que é transversalidade?
A transversalidade é uma estratégia para a incorporação de perspectivas de sujeitos de políticas públicas e de temas estratégicos no conjunto das ações governamentais. Para ser efetiva, ela demanda novos arranjos de coordenação governamental que promovam a incidência de perspectivas transversais no diagnóstico dos problemas públicos e o desenvolvimento de respostas amplas e articuladas por parte do Estado para sua solução. Alguns exemplos de temas que podem ser abordados a partir de uma perspectiva transversal são: a garantia dos direitos de crianças e adolescentes e a proteção do meio ambiente.
A operacionalização desta estratégia pressupõe o reconhecimento do caráter multidimensional dos desafios enfrentados e a adoção de abordagens de gestão inovadoras, baseadas na ação integrada entre órgãos e setores dentro de um mesmo nível de governo, na articulação entre entes federativos e os diferentes poderes, e no protagonismo social no desenvolvimento de políticas públicas. Em síntese, a transversalidade se baseia nos seguintes princípios norteadores:
A transversalidade na prática
Na prática da administração pública, a transversalidade se aproxima de uma estrutura matricial, convocando as diferentes áreas de governo a responderem sobre como suas políticas incorporam determinada perspectiva. Esse diagnóstico pode desencadear tanto o redesenho ou reforço de políticas, programas e projetos existentes, quanto a criação de novas iniciativas orientadas para a promoção de uma agenda transversal.
As agendas transversais podem se desdobrar tanto em ações setoriais, prioritariamente executadas por um órgão, quanto em ações multissetoriais, desenvolvidas por diferentes órgãos da administração pública. Assim, os produtos da estratégia transversal podem assumir diferentes formatos, em um continuum em que se encontram ações mais setoriais ou arranjos mais multissetoriais de intervenção.
Por que promover a transversalidade nas políticas públicas?
A transversalidade busca desenvolver capacidades estatais para o enfrentamento de problemas públicos complexos, incorporando perspectivas de sujeitos e temas estratégicos no conjunto das ações governamentais. Essa estratégia contribui para responder a desafios com os quais a administração pública se depara, entre eles:
- A crescente complexidade das questões públicas e a necessidade de encontrar soluções para problemas com múltiplas causas e efeitos interligados, que exigem respostas multissetoriais.
- A integralidade da oferta estatal nas diferentes áreas de políticas públicas e a atuação justa e responsável junto às especificidades de grupos populacionais ou temas estratégicos para o desenvolvimento socioeconômico sustentável.
- O apoio à transformação organizacional do Estado, impulsionando um modelo de gestão que promova a qualidade dos serviços públicos e a equidade no tratamento de cidadãos, a participação social e o uso eficiente de recursos.
Esses desafios estão interligados e superá-los implica em uma combinação de novas formas de fazer políticas públicas.
Como a transversalidade tem sido incorporada no Brasil?
A transversalidade vem ganhando espaço na gestão pública brasileira nas últimas décadas, com experiências sendo desenvolvidas desde os anos 1980. No entanto, foi a partir da criação das Secretarias Especiais de Políticas para as Mulheres (SPM), para a Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e dos Direitos Humanos (SDH) no governo federal, em 2003, que a transversalidade se disseminou de forma sistemática na administração pública.
A estruturação desses organismos, combinada com a criação de espaços institucionalizados de participação social, exerceu relevante papel indutor em governos subnacionais, sendo seguida pela criação de órgãos semelhantes em estados e municípios.
Ao longo de seu desenvolvimento, a transversalidade foi operacionalizada em múltiplas direções, especialmente por meio da articulação intragovernamental e de sua integração ao ecossistema de políticas públicas:
A transversalidade dentro de um mesmo governo: experiências nacionais e internacionais têm apostado na criação de uma estrutura organizacional liderada por um órgão transversal, cujas principais características e papéis são:
- Ser referência de determinada perspectiva ou tema, estimulando e adensando redes.
- Garantir a produção de dados e análises desagregadas para diagnóstico de problemas públicos e a formulação, monitoramento e avaliação das ações governamentais.
- Fomentar a alocação eficiente de recursos setoriais, evitando a sobreposição de ações e gastos públicos mal direcionados.
A transversalidade no ecossistema de políticas públicas: a estratégia busca considerar a complexidade do ecossistema de políticas públicas, incorporando em seu desenvolvimento os seguintes preceitos:
- Articulação federativa: abarca tanto o fomento do governo federal à criação de órgãos transversais e mecanismos de participação social ligados às agendas em estados e municípios, quanto a elaboração colaborativa de instrumentos que permitam a implementação das políticas públicas em consonância com a perspectiva transversal.
- Participação social e protagonismo dos sujeitos das políticas públicas: são estimulados diferentes mecanismos de participação social, podendo ser adotadas estratégias como a realização de conferências de políticas públicas, o diálogo junto a conselhos setoriais e transversais, a criação de assessorias de participação social e diversidade, e a realização de audiências públicas e consultas amplas, como foi o caso do PPA participativo de 2024-2027.
- Relacionamento entre poderes: a efetividade das agendas transversais ultrapassa as prerrogativas do poder executivo – onde elas têm tido maior visibilidade -, precisando tanto de aportes do poder legislativo (como normativas e regulamentações com força de lei), quanto do judiciário (para que este atue de forma responsiva em relação às premissas de cada agenda transversal).
Em um marco recente da aplicação da transversalidade no país, o PPA 2024-2027 definiu cinco Agendas Transversais e Multissetoriais ao ciclo de planejamento e orçamentação, que buscam encaminhar de modo efetivo problemas complexos que afetam sujeitos de políticas públicas e temas selecionados e cuja solução demanda abordagem multidimensional e ação integrada do Estado. São elas: Mulheres, Igualdade Racial, Povos Indígenas, Crianças e Adolescentes e Meio Ambiente.
Como promover a transversalidade nas políticas públicas?
A promoção da transversalidade nas políticas públicas demanda a adaptação da estratégia a diferentes realidades, considerando as condições sociais, econômicas e políticas, assim como as características da perspectiva a ser transversalizada. Experiências anteriores evidenciam, contudo, uma série de aprendizados:
- Manifestação da intencionalidade político-institucional: os governos devem elaborar, de forma colaborativa com atores da sociedade civil, uma concepção explícita sobre o conteúdo de cada agenda transversal, construindo uma visão convincente e fácil de ser comunicada, a ser disseminada no interior da administração pública e junto à sociedade. Lideranças do alto ao médio escalão devem, também, se responsabilizar pela promoção das agendas transversais junto às coordenações dos diferentes setores das políticas.
- Criação de arranjo institucional de coordenação: boa prática reconhecida em experiências nacionais e internacionais, é fundamental que o órgão transversal, quando criado, tenha uma posição consolidada para cumprimento de suas atribuições, além de recursos orçamentários, humanos e institucionais que o permitam liderar e fortalecer redes horizontais e verticais de articulação para a operacionalização da agenda transversal.
- Capacitação de lideranças e equipes: a promoção da transversalidade depende de um amplo processo de conscientização e capacitação de servidores/as públicos, assim como do compromisso da liderança para o desenvolvimento de abordagens integrais. A participação de movimentos sociais, especialistas e acadêmicos constitui importante recurso para assegurar que as concepções que guiam cada agenda transversal sejam compreendidas e acolhidas pela burocracia governamental.
- Incorporação da transversalidade ao orçamento público: o orçamento público é um componente central para que a transversalidade seja efetiva. Seu objetivo é prever as receitas e definir as despesas para resolver problemas públicos, atender necessidades sociais e efetivar direitos. Políticas públicas e orçamento público são inseparáveis para a concretização das prioridades de governo, de maneira geral, e para a concretização das agendas transversais, em particular. Por isso, a expressão programática da transversalidade no orçamento público é indispensável para que seus objetivos sejam alcançados.
Para conhecer mais sobre as melhores estratégias e práticas de transversalização no ciclo do planejamento e orçamentário, te convidamos a explorar a nossa coleção de seis guias práticos (LINK). O primeiro guia tem caráter introdutório, abrangendo o alinhamento conceitual e o balizamento de conhecimentos sobre transversalidade, enquanto os guias seguintes abordam as cinco Agendas Transversais do PPA 2024-2027.
Espera-se, com esses materiais, consolidar os aprendizados relacionados à aplicação da perspectiva transversal nos últimos anos e apontar caminhos para seu aprimoramento futuro, contribuindo para o desenvolvimento de capacidades estatais no enfrentamento a desafios complexo
Também contribuiu para esta entrada André Carlos Martinez Fritscher, especialista sênior em gestão fiscal do BID.
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