Seis oportunidades para impulsar las finanzas subnacionales en la pospandemia

La pandemia del COVID-19 ha afectado desproporcionadamente a América Latina y el Caribe (ALC). Registramos más de 25% del total de los fallecimientos por COVID-19 a pesar de tener solo el 8% de la población mundial. Adicionalmente, como resultado de la pandemia, la región ha tenido una caída histórica del PIB y un retroceso de varios años en cuanto a pobreza y desigualdad[1].

A nivel fiscal, han subido los gastos vinculados a la emergencia en detrimento de la inversión pública (lo que supone un limitante al crecimiento potencial) mientras han caído los ingresos fiscales. Eso ha comprometido la sostenibilidad fiscal y, en consecuencia, aumentado sustancialmente el endeudamiento promedio de la región que ya era alto antes de la pandemia. Todo esto, evidencia el difícil equilibrio entre el retiro gradual de los estímulos fiscales y la necesidad de consolidar las cuentas públicas en los países durante las etapas de transición y pospandemia.

Este complejo panorama fue discutido durante el pasado Diálogo con los miembros de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC, donde también se presentaron algunas de las iniciativas que el Banco está apoyando actualmente en la región para hacer frente a estos desafíos, una discusión que fue enriquecida con la experiencia y perspectivas de los países. Abajo se hace un recuento de los principales temas tratados durante este encuentro virtual.

Seis efectos de la pandemia en las finanzas subnacionales de ALC

Aunque en lo fiscal el comportamiento ha sido -a grandes rasgos- similar en los niveles de gobierno nacional y subnacional, hay matices que vale la pena destacar[2]:

Los gobiernos subnacionales (GSN) sostienen el gasto corriente para atender emergencia y gasto social. Particularmente en aquellos países en los cuales la salud y la educación están descentralizadas (que tienden a ser los más grandes de la región).

Caída generalizada de la inversión pública subnacional. Esto se observa en prácticamente todos los países de la región (en algunos de manera muy pronunciada). Si bien este comportamiento es de esperarse -teniendo en cuenta la significativa reasignación de recursos para responder a la emergencia sanitaria en los países- es una señal de alerta considerando la contribución de la inversión pública al crecimiento, y su ya bajo nivel precrisis.

Transferencias extraordinarias para sostener gasto corriente. En un escenario en el cual han caído los ingresos nacionales y subnacionales, en muchos países se han requerido transferencias extraordinarias del gobierno central (GC) a los GSN para sostener los gastos vinculados a la emergencia y el gasto social. En la práctica, esto ha trasladado parte del costo de la atención de la pandemia de los GSN al GC.

Caída de ingresos propios de los GSN similar a la de los GC. En promedio, los ingresos propios de los GSN y de los GC de los países de la región han caído de forma similar. Empero, se ha registrado un comportamiento heterogéneo entre países. Esto se explica, en parte, por la naturaleza distinta de los impuestos entre niveles de gobierno, el grado de autonomía fiscal subnacional en cada país y la capacidad institucional de las administraciones tributarias de los GSN, entre otros factores. Esta situación subraya la necesidad de generar nuevas fuentes de recursos propios con bases menos volátiles.

Presión al alza del endeudamiento subnacional, pero con límites. Estos “límites” se deberían a que las necesidades de financiamiento de los GSN fueron, en parte, cubiertas con transferencias extraordinarias desde los GC; a la posición inicial de los países y de los principales GSN, muchos de los cuales ya habían utilizado su espacio de financiamiento antes de la crisis; y/o a los controles al endeudamiento desde los GC (a pesar del relajamiento de las reglas fiscales subnacionales en muchos países).

Ampliación de disparidades económicas y fiscales a nivel territorial. Aunque con impactos diferenciados para distintas industrias/países. Por ejemplo, estos efectos son mucho más pronunciados en aquellos países y/o regiones que tienen una mayor dependencia del turismo.

Coordinación intergubernamental, clave en la respuesta a la pandemia

Desde varias organizaciones, incluyendo el BID, se están realizando investigaciones para analizar las respuestas adoptadas y resultados alcanzados por diferentes países durante las distintas etapas de la pandemia: emergencia, en la cual había mucha incertidumbre sobre la naturaleza de la crisis; resolución/transición, que está en curso, y que se caracteriza por la progresiva vacunación; y pospandemia, donde se discuten los posibles cambios a futuro en el federalismo y las relaciones intergubernamentales. De un estudio reciente de países de la OCDE[3] surgen los siguientes tres mensajes:

Por su naturaleza, la pandemia genera tensiones entre niveles de gobierno. Muchas de las decisiones de respuesta ante la crisis -en temas como cuarentenas, movilidad regional, herramientas de respuesta, entre otros- no son homogéneas a nivel territorial, ya que las preferencias y el impacto de la crisis tampoco lo son. Una buena coordinación intergubernamental es clave para minimizar estas tensiones y para aprovechar mejor los recursos limitados con que cuenta cada nivel de gobierno.

La calidad de la respuesta no depende del grado de descentralización, sino de la solidez de los mecanismos de coordinación. Existen países, tanto centralizados como descentralizados, que respondieron bien a la crisis; la diferencia entre resultados parece más bien explicarse en buena medida por los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno existentes en cada país. Aquellos países que contaban, desde antes de la crisis, con marcos institucionales de coordinación (por ejemplo, para la ejecución de compras coordinadas de insumos médicos entre niveles de gobierno), o de respuesta ante emergencias, o similares, parecen haberlos utilizado para responder de forma más rápida y ordenada en sus territorios, en comparación con países que no contaban con estos mecanismos.

El sector deberá adaptarse a un mundo con mayor desigualdad territorial e interdependencia entre niveles de gobierno. Los sistemas vigentes de igualación fiscal y de reglas fiscales pueden resultar poco efectivos para enfrentar las mayores desigualdades y desafíos fiscales de los GSN. Esto seguramente motivará reformas a los arreglos intergubernamentales en muchos países.

Seis áreas de oportunidad: iniciativas del BID para fortalecer las finanzas subnacionales

A partir de este diagnóstico, desde el BID se vienen impulsando distintas iniciativas para apoyar las finanzas subnacionales en los países de la región. Estos esfuerzos abordan puntualmente las problemáticas identificadas en cada una de las áreas clave de las finanzas públicas subnacionales: gasto, ingresos, transferencias, deuda y acceso al financiamiento, transparencia, rendición de cuentas, y mecanismos de coordinación, y temas transversales. Abajo algunas de nuestras principales iniciativas en estas seis áreas de oportunidad:

• Mejora de capacidades, coordinación, y transparencia del sector. Aparte de las actividades de fortalecimiento institucional a nivel subnacional a través de las operaciones del BID en los países de la región, para la mejora de la coordinación y la transparencia del sector se está preparando, en colaboración con la CEPAL, el “Panorama de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno de países de ALC”, un informe que brinda información detallada sobre el estado de las finanzas subnacionales y descripciones de los mecanismos de coordinación intergubernamental en cada uno de los países de la región. A la par, se está por relanzar la “Plataforma de Información Fiscal Subnacional de ALC”, una herramienta de consulta donde se pueden encontrar bases de datos con información fiscal pormenorizada de los GSN de los países de la región.

• Impulso a temas transversales. En línea con la Visión 2025 del BID, y en el marco de la actualización del marco sectorial de Descentralización y Gobiernos Subnacionales del Banco, se están analizando áreas de oportunidad para GSN de ALC en cuatro temas clave para la región: facilitación de la inversión privada; gestión fiscal digital; enfoque de género y diversidad a nivel territorial; y rol de los GSN en la acción frente al cambio climático.

• Gasto subnacional más eficiente y que contribuya al crecimiento. Basado en el informe insignia del BID del año 2018, “Mejor gasto para mejores vidas”, se está realizando una investigación que analiza, para aquellos países que han descentralizado el gasto social, cómo hacer más eficiente el gasto público subnacional desde dos perspectivas. Por un lado, la eficiencia técnica, que consiste en cómo hacer más con los mismos recursos y, por el otro, la eficiencia asignativa, que busca fomentar la asignación del gasto hacia aquellos rubros y sectores que más pueden contribuir al crecimiento con equidad.

• Transferencias que incorporen criterios de igualación fiscal. Desde el Banco se continúa profundizando en investigaciones para la región que exploran el diseño e incorporación de criterios de igualación fiscal en las transferencias intergubernamentales, en particular en las transferencias de capital y por recursos naturales.

• Acceso subnacional a financiamiento con responsabilidad fiscal. Desde el BID también se impulsa el fortalecimiento de los mecanismos de monitoreo y transparencia del endeudamiento subnacional, tanto para alerta temprana de riesgos fiscales, como para mejorar las capacidades de gestión de endeudamiento de los GSN , en un marco de responsabilidad fiscal.

• GSN con mayor capacidad de generar ingresos propios. El Banco tiene una extensa línea de trabajo en esta materia, desde investigaciones aplicando analítica de datos para actualizar los valores catastrales de los predios, hasta experimentos aplicando la economía del comportamiento para incentivar un mayor cumplimiento en los impuestos subnacionales. También lidera investigaciones en materia de mejora de incentivos en la administración tributaria subnacional; y en gestión estratégica de activos; tema que se desarrolla a continuación.

Gestión estratégica de activos y su potencial para los GSN

En un contexto de pospandemia, con gastos crecientes e ingresos menguantes, los GSN necesitan generar recursos por fuentes propias que vengan asociados a una mayor disponibilidad y control directo de su uso para poder servir mejor a sus ciudadanos y acelerar su recuperación.

Muchos de los GSN de ALC cuentan con importantes activos de los que, actualmente, se deriva un magro rendimiento fiscal. La buena noticia es que, con la aplicación de sistemas de gestión estratégica, estos GSN pueden obtener nuevos ingresos y/o ahorros a partir de esos activos, que podrían dedicar a la generación de nueva infraestructura. Por esta razón, desde el BID se están explorando distintas experiencias en gestión estratégica de activos subnacionales.

Un ejemplo es la monetización de activos históricos y patrimoniales. Para este tipo de activos, los ingresos emanan generalmente de un incremento de la demanda turística, o del aprovechamiento de los activos para funciones específicas (sedes gubernamentales que permiten evitar el pago de alquileres, concesiones a privados, etc.). Además, estos activos generan una serie de intangibles que el mercado y los sistemas de precios generalmente no son capaces de capturar.

Las alternativas para la captura de los potenciales rendimientos fiscales de los activos culturales y patrimoniales son variadas, y la decisión dependerá naturalmente de las características del activo. Entre las opciones disponibles para mejorar el rendimiento fiscal de estos activos se encuentran la revisión y optimización de la política tarifaria para activos ya sujetos a pagos por uso y disfrute, la cesión de la gestión a través de contratos de asociación público-privada, la captura de plusvalías por revalorización del suelo, o la implementación de impuestos especiales al consumo, entre otros.

Al respecto, el BID apoyó un proyecto de valoración de activos en el Barrio de La Floresta en Quito, Ecuador, con el que se demostró el potencial -en términos de generación de nuevos recursos fiscales- que podría tener este tipo de instrumentos.

Otra oportunidad es el reciclaje de activos. Se denomina reciclaje de activos al proceso por el cual un gobierno (nacional o subnacional) concesiona, arrienda o genera contratos de asociación público privado (APP) de activos públicos subutilizados y/o no tarificados con el sector privado, con la finalidad de reinvertir los recursos generados por estos procesos de concesión o arriendo en nuevos proyectos de infraestructura. El BID financió una investigación recientemente publicada al respecto, donde se presentan casos prácticos intra y extra regionales, con los que se explora el potencial de estos esquemas para los gobiernos de la región.

Reflexiones finales

La agenda de trabajo en el sector es desafiante, pero presenta oportunidades para que los GSN de la región jueguen un rol central en la recuperación pospandemia. En este marco, seguiremos apoyando iniciativas con miras a fortalecer las finanzas subnacionales de los países, con el objetivo final de propiciar un crecimiento económico más incluyente y sostenible en nuestra región.

Los autores agradecen a los participantes del Diálogo de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC -celebrado de manera virtual el pasado 6 de julio de 2021- por su retroalimentación que contribuyó al desarrollo de este blog.

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[1] BID. (2021). Informe macroeconómico de ALC 2021.

[2] BID y CEPAL. (2021). Panorama de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno de ALC, (en elaboración).

[3] OECD. (2021). Intergovernmental relations and the COVID-19 crisis: Early lessons. (Por publicarse cómo un capítulo del estudio OECD’s Fiscal Federalism Study de 2021, que se encuentra en elaboración).