Cinco razones por qué la COP26 es un evento muy importante para los ministerios de finanzas

Los diálogos sobre el cambio climático de la ONU realizados en Glasgow en diciembre pasado, se leen como la apertura de la novela de Charles Dickens, Historia de dos ciudades: “…era la época de la luz, era la época de las tinieblas, era la primavera de la esperanza, era el invierno de la desesperación…”

Hay algo de verdad en ambos lados. Se lamentó profundamente que no se cumpliera el objetivo de los países desarrollados de aportar $100.000 millones anuales al año para2020 con el fin de apoyar la acción por el clima en los países en desarrollo. Según los compromisos actuales, el mundo todavía está yendo por el camino equivocado con emisiones que aumentarían un 15,9 % por encima de los niveles de 2010 para el año 2030, lo que podría generar un incremento en la temperatura de alrededor de 2,7 grados para 2100.

A pesar del pesimismo, la COP26 logró mantener vivo el objetivo de limitar el calentamiento a 1,5 grados con una solicitud para que los países regresen hasta fin de año con compromisos más firmes para reducir las emisiones hasta 2030. Además, se acordó el reglamento para implementar el Acuerdo de París con resultados que regulan los mercados de carbono y se asumieron varios compromisos para detener el financiamiento público de combustibles fósiles y frenar la deforestación.

Los ministros de finanzas pueden desempeñar un papel más importante para ayudar a hacer realidad estos resultados de la COP26. A continuación, analizamos cinco áreas clave en las que estos ministerios pueden apoyar la implementación de lo acordado en la COP26 y ayudar a los países de América Latina y el Caribe a convertir sus compromisos en acciones concretas. 

1. Los ministerios de finanzas deben participar en el proceso para fortalecer los compromisos de reducción de emisiones hasta 2030 antes que finalice este año

Actualmente, los compromisos para la reducción de emisiones de los países son insuficientes para lograr el objetivo de limitar el calentamiento a 1,5 grados. Al reconocer esta brecha en el objetivo, se solicita a los países que regresen antes de fines de 2022 con compromisos más sólidos para 2030.

El compromiso de los ministerios de finanzas es fundamental, ya que la acción climática también consiste en mejorar la toma de decisiones y el gobierno efectivo para generar una mayor prosperidad. Aprovechando su función clave en la coordinación de las políticas gubernamentales, los ministerios de finanzas pueden trabajar con sus homólogos para adaptar los planes de desarrollo a los objetivos climáticos. Los ministerios de finanzas también pueden desempeñar un papel central para incluir inversiones climáticas en los presupuestos nacionales y evitar el financiamiento de inversiones intensivas en carbono, las cuales socavan los objetivos de París.

Estos ministerios deben participar en diálogos nacionales para crear una visión conjunta para un futuro sin carbono, que son esenciales para identificar a ganadores y perdedores y cómo apoyar a los perjudicados. Luego, los gobiernos pueden trabajar con las partes interesadas para definir una hoja de ruta de acciones que defina cómo priorizar las inversiones para crear empleos, apoyar la descarbonización y desarrollar resiliencia.

Las emisiones de América Latina y el Caribe pueden parecer modestas ya que representan el 10 % del total mundial, pero la región sigue desempeñando un papel importante para reducir las emisiones. Hasta la fecha, ocho países de ALC han anunciado o se han comprometido a lograr la neutralidad del carbono para mediados de siglo. Sin embargo, las evaluaciones de Climate Action Tracker actualmente no clasifican los compromisos para 2030 de ningún país de la región (ni de ningún otro país) como compatibles con la meta de 1,5 grados.

Entre los casos atípicos se encuentran Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay, los únicos países de la región que han desarrollado una estrategia nacional de descarbonización que está alineada con el objetivo de cero emisiones netas para mediados de siglo. Como resultado, existe un amplio margen para que los ministerios de finanzas de la región contribuyan a este objetivo.

2. A pesar de la escasez de recursos financieros, los ministerios de finanzas pueden desempeñar un papel importante en la promoción de instrumentos financieros para la acción climática

El texto final señaló, con profundo pesar, que no se cumplió el objetivo de los países desarrollados de aportar $100.000 millones por año para 2020 con el fin de apoyar la acción climática en los países en desarrollo. Si bien el objetivo podría lograrse este año o el próximo, los países de ALC todavía están en una posición difícil, ya que la mayoría son países de ingresos medios o medios altos y, en general, no son los primeros en recibir estos recursos. Dentro de la región, el financiamiento climático también se encuentra concentrado ya que Brasil, México y Colombia reciben cerca de la mitad de los fondos de la región, de acuerdo con las cifras de 2020 de Climate Funds Update.

Dada la escasez de recursos, los ministerios de finanzas pueden desempeñar un papel decisivo en la movilización de instrumentos financieros para apoyar la acción climática. Primero, en su calidad de contrapartes de las instituciones financieras internacionales, pueden buscar apoyo para diseñar e implementar estrategias climáticas vinculadas a las prioridades de desarrollo. Los ministerios también son actores clave en el desarrollo de mecanismos de financiamiento innovadores. Varios países ya han dado un paso adelante: Colombia, Uruguay y Argentina han solicitado nuevos instrumentos financieros vinculados a los objetivos medioambientales, como los canjes de deuda por naturaleza.

En segundo lugar, estos ministerios pueden liderar el desarrollo de sistemas de inversión pública sostenible necesarios para desbloquear la inversión en infraestructura sostenible. Esto podría implicar establecer incentivos e implementar reformas regulatorias que reduzcan las barreras a la inversión pública y privada. El diseño de estrategias de financiamiento para el clima también puede cambiar las reglas del juego. La estrategia financiera de Chile para el cambio climático ayudó a facilitar el lanzamiento de los primeros bonos soberanos verdes de América en Chile en 2019. El mercado de bonos verdes de la región creció rápidamente de $13.600 millones en septiembre de 2019 a $30.200 millones a fines de junio de 2021.

En tercer lugar, los ministerios de finanzas pueden establecer sistemas eficaces de clasificación y etiquetado presupuestario, que tienen un rol fundamental para identificar, cuantificar y evaluar el gasto en cambio climático. Los beneficios incluyen mayor transparencia y rendición de cuentas, identificación de brechas de financiamiento y disciplina fiscal mejorada al permitir un seguimiento más preciso del gasto.

Con el apoyo del BID, Costa Rica, Jamaica y República Dominicana están desarrollando sistemas de clasificación o etiquetado presupuestario para el cambio climático que serán consistentes con los estándares estadísticos actualmente en uso, como el Marco de Estadísticas de Finanzas Públicas y el Sistema de Cuentas Nacionales. Comprender dónde se utilizan los recursos es solo el primer paso, pero es necesario para evaluar la calidad del gasto o lograr una comprensión más precisa de los riesgos fiscales derivados del cambio climático.

3. Los ministerios de finanzas pueden ayudar a los países a garantizar una transición justa y gestionar los riesgos fiscales al mismo tiempo

En la COP26 se adoptó por primera vez una decisión dirigida explícitamente a los combustibles fósiles, en la que se solicitaba la “reducción gradual del carbón no abatido” y la “eliminación gradual” de los subsidios “ineficientes” a los combustibles fósiles, al mismo tiempo que se apoya una transición justa.

La transición para alejarse de los combustibles fósiles presenta un riesgo fiscal y económico significativo para aquellos países de América Latina y el Caribe que dependen de los ingresos de los combustibles fósiles. Para mantener vivo el objetivo de 1,5 grados, la producción de petróleo de nuestra región necesita disminuir a menos de 4 millones de barriles por día para 2035, un 60 % menos que los niveles previos a la pandemia. Esta reducción en la producción podría generar que los exportadores de petróleo regionales pierdan alrededor de $2,600 billones en ingresos fiscales para 2035 si se toman medidas fuertes para el cambio climático.

Los ministerios de finanzas deben gestionar mejor estos desafíos fiscales. Los gobiernos también deben tener cuidado con el riesgo de que los activos de combustibles fósiles se conviertan en activos varados a medida que el mundo se descarboniza, lo que implicaría costos adicionales para las finanzas públicas. Al haber sido devaluados o retirados antes del final de su vida útil prevista, los activos en desuso o varados también podrían crear inestabilidad política debido a la pérdida de riqueza entre los propietarios de activos afectados y los trabajadores.

Para gestionar estos riesgos, los ministerios de finanzas pueden diseñar estrategias fiscales para prever el riesgo de producir menos ingresos por combustibles fósiles. Asimismo, pueden identificar y gestionar los riesgos de activos varados y diseñar políticas que aborden los impactos distributivos en los sectores económicos y los trabajadores afectados. Por último, los ministerios de finanzas también deberán reformar los subsidios a la energía y establecer medidas que mejoren su aceptación social y brinden asistencia a los más vulnerables. 

En la COP también se realizaron varios anuncios relacionados con la energía. Francia, Alemania, Reino Unido, Estados Unidos y la Unión Europea presentaron la Asociación internacional para la transición energética justa para respaldar los esfuerzos de descarbonización de Sudáfrica, que movilizará un compromiso inicial de $8,500 millones. Muchos países de América Latina y el Caribe, junto con EE. UU. y la UE, anunciaron su apoyo para el Compromiso Global de Metano para reducir las emisiones en un 30 % para 2030. Además, el Grupo del BID anunció durante la COP26 un plan de acción para alinear por completo sus nuevas operaciones con el Acuerdo de París para el 2023.

4. Los ministerios de finanzas pueden ayudar a los países a aprovechar los mecanismos de los mercados y hacerlos más efectivos

Si bien el precio del carbono no es condición suficiente o necesaria para descarbonizar las economías, puede ayudar a avanzar esta agenda. Los indicadores de precios tienen un papel en el direccionamiento de las inversiones y operaciones del sector privado. Sin embargo, la región igualmente gasta aproximadamente 1 por ciento del PBI en subsidios a los combustibles fósiles. Para corregir los precios, es posible que sea necesario comenzar con reformas de los subsidios energéticos mientras se gestionan los impactos sociales y se asiste a las empresas que consumen mucha energía para que se adapten.

Después de años de arduas negociaciones, los países llegaron a un acuerdo sobre el artículo 6 del Acuerdo de París, que cubre la cooperación internacional, incluidos los mercados de carbono. Respecto de los mercados, el artículo 6.2 cubre las acciones bilaterales para reducir o eliminar las emisiones a través de resultados de mitigación de transferencias internacionales (ITMO) entre dos países. Por ejemplo, los países podrían vincular sus esquemas de comercio de derechos de emisión o comprar compensaciones para lograr sus objetivos de reducción de emisiones incluidas en sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC). El artículo 6.4 crea un nuevo mercado de carbono para las reducciones del comercio de derechos de emisión, ya sea para el sector público o privado, a través de un nuevo mecanismo multilateral.

Existe algo de optimismo que este avance pueda ayudar a fomentar el objetivo y los flujos financieros. La Asociación Internacional del Comercio de Emisiones y la Universidad de Maryland estiman que los mercados internacionales de carbono podrían estimular hasta $1 billón de nuevas inversiones de capital hacia los países en desarrollo.

Sin embargo, la implementación de la nueva normativa que regula estos mercados no se producirá de un día para el otro. Llevará tiempo implementar las normas y los sistemas complejos concebidos para asegurar la integridad del medio ambiente (es decir, los estándares de gobierno, sociales y medioambientales), que podría demorar la operación de los mercados de carbono a corto plazo.

Todavía persisten muchas incertidumbres en términos de complejidad, adicionalidad e integridad ambiental. Existe una complejidad considerable relacionada con la disponibilidad de los datos utilizados para calcular las emisiones de NDC de un país (p. ej., los tipos de líneas de base de emisiones utilizadas), así como brechas potenciales y reales en la calidad de los requisitos de información tanto a nivel de NDC como a nivel de proyecto. Estos desafíos se agravan ya que los países tendrían que permitir algún tipo de evaluación independiente, como una prueba adicional. Los países también actualizan constantemente las NDC y las líneas de base de emisiones, lo que complica aún más las cosas.

Resulta alentador que varios países de la región, incluidos Costa Rica, Belice, Colombia, Paraguay, Perú y Trinidad y Tobago, estén trabajando a través de la Coalición de los Principios de San José para una Alta Ambición e Integridad en los Mercados Internacionales de Carbono, para asegurar que estos mercados sean más coherentes.

Además, existen oportunidades para los ministerios de finanzas en aquellos países con regímenes de precios de carbono existentes (ya sea un impuesto al carbono o un sistema de comercio de emisiones) para trabajar con otros países para integrar mejor estos regímenes, que podría conllevar a una mayor comercialización de los créditos de carbono y alguna convergencia entre los precios del carbono y los precios de compensaciones. En el caso de Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay, que han progresado en el desarrollo de impuestos al carbono, la perspectiva de aumentar la tasa impositiva de un promedio de alrededor de $5 por tonelada de dióxido de carbono equivalente en la región, sería un buen paso para fomentar los incentivos a la descarbonización. Los ministerios de finanzas también deberán trabajar en estrecha colaboración con la industria para ampliar la base impositiva e introducir tasas impositivas más altas de manera ordenada y transparente. En algunos casos, probablemente será necesario introducir mecanismos de compensación o apoyo para los sectores afectados.

5. Los ministerios de finanzas pueden fortalecer las medidas de adaptación a fenómenos climáticos extremos

La COP26 acordó un programa de trabajo para hacer operativo el Objetivo Global de Adaptación y abordar la falta de financiamiento para la adaptación.

Los ministerios de finanzas de la región ya están haciendo aportes a la agenda de adaptación. Colombia, Costa Rica y El Salvador han incorporado los riesgos de fenómenos climáticos extremos en su programación fiscal a mediano plazo. Sin embargo, como una de las regiones más vulnerables del mundo a los impactos climáticos, los países de América Latina y el Caribe enfrentan grandes desafíos.

Los ministerios de finanzas pueden intensificar su trabajo para gestionar mejor los impactos fiscales asociados con los fenómenos climáticos extremos. Para gestionar de forma adecuada los crecientes impactos climáticos, los ministerios de finanzas deben tomar varios pasos, que incluye el fortalecimiento de los sistemas de inversión pública para asegurar que toda la nueva infraestructura es resistente a los impactos climáticos. La gestión eficaz del riesgo de desastres también exige mejorar los marcos legales y las capacidades de gestión de desastres en diferentes sectores, y el establecimiento de lineamientos y reglas para internalizar las evaluaciones de riesgos de desastres a lo largo del ciclo de gestión de proyectos de inversión pública.

Los ministerios de finanzas también necesitan tener información de calidad para analizar los impactos climáticos en las cuentas fiscales, utilizar los instrumentos financieros para mitigar los impactos de los desastres naturales y desarrollar un marco de gobierno con el objetivo de gestionar los riesgos fiscales. Esto traería grandes beneficios: cada dólar invertido en resiliencia puede generar hasta cuatro dólares en beneficios.

Los resultados de la COP26 son un llamado a los ministerios de finanzas para que comiencen a actuar

Con un tiempo muy limitado para reducir las emisiones en un 50 % para 2030 y mantener vivo el objetivo de 1,5 C, los ministerios de finanzas pueden apoyar a los países a convertir sus compromisos climáticos en políticas y oportunidades de inversión efectivas y financiables. No hay tiempo que perder: las estimaciones recientes sugieren que el daño económico de los impactos climáticos podría ser seis veces mayor en 2100 que las estimaciones anteriores. Las políticas respetuosas con el medioambiente también pueden causar más inversiones y beneficios asociados, como una mayor inclusión social.

Los crecientes esfuerzos de los ministros de finanzas para apoyar la acción climática muestran el potencial de su papel transformador. Un nuevo fondo para fomentar las políticas fiscales verdes en la región, administrado por el BID en asociación con el Ministerio Federal de Alemania para el Medioambiente, la Conservación de la Naturaleza y la Seguridad Nuclear, trabajará con los ministerios de finanzas para liberar este potencial. Ahora es el momento de actuar con decisión. Los costos de no hacerlo y el riesgo de quedarse atrás son demasiado altos.

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