El ascenso de los consejos fiscales en América Latina y el Caribe

Los consejos fiscales son instituciones técnicas que tienen como mandato la evaluación de políticas fiscales de los gobiernos. La existencia de estos consejos puede llevar a una mayor rendición de cuentas en materia fiscal, contribuyendo así a mejorar la calidad de las políticas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En la última década se ha observado un fuerte aumento en el número de consejos fiscales que existen en el mundo, tendencia que fue aún más pronunciada entre los países de América Latina y el Caribe (ALC). Mientras que en 2014 solo existían 3 consejos fiscales en ALC, actualmente existen 12 (ver Mapa 1). Este fuerte incremento en el número de consejos fiscales en la región ha llegado a que ALC se convierta en la segunda región del mundo con más consejos fiscales, solo por detrás de Europa, donde existen 31.

En este blog resumimos las principales características de los consejos fiscales que existen ALC. También presentamos recomendaciones para el fortalecimiento de los mismos, las cuales se desprenden de un análisis de mejores prácticas internacionales.

Mapa: Consejos fiscales en América Latina y el Caribe

Arreglos institucionales para la autonomía de los consejos fiscales

Dado el mandato de los consejos fiscales de evaluar las políticas fiscales de los gobiernos, la autonomía de estas instituciones es de crucial importancia para que puedan cumplir adecuadamente con sus funciones. Para alentar una mayor autonomía de los consejos fiscales, los países de la región han establecido distintos arreglos institucionales. De los 12 consejos fiscales existentes en la región, nueve son considerados órganos técnicos independientes de carácter consultivo, dos son comisiones/comités parlamentarios, y uno es un centro de estudios vinculado al poder legislativo.

Si bien la gran mayoría de los consejos de la región son denominados independientes, todos estos están adscritos a distintos órganos de gobierno, lo que puede afectar su autonomía. Una práctica común observada en la región es adscribirlos al poder legislativo, como se observa en los casos de Bahamas, Brasil, Granada, Jamaica y México.

En los restantes siete consejos fiscales la normativa se dispone una vinculación con el Ministerio de Finanzas, en mayor o menor medida. Por ejemplo, el consejo peruano está directamente vinculado al Ministerio de Economía y Finanzas, mientras que la normativa de otros consejos indica dependencia del ministerio de hacienda para el uso de recursos materiales (Costa Rica y Uruguay) o en la definición de honorarios (Colombia). El consejo fiscal chileno es el que muestra mayor independencia, ya que puede, por ejemplo, celebrar convenios de asistencia técnica-profesional con instituciones académicas o corporaciones sin fines de lucro y cuenta además con un presupuesto que se determina anualmente a través de la ley de presupuesto del sector público.

Otro aspecto que puede afectar la autonomía de facto de los consejos fiscales es el proceso de designación de sus miembros. Estos procesos son muy diversos en los países de la región. Como lo muestra la Tabla 1, en siete países (Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) los ministerios de finanzas tienen un peso importante en este proceso. Para evitar posibles conflictos de interés, algunos países como Chile, Colombia y Costa Rica requieren la aprobación y/o designación de miembros desde el poder legislativo. En cambio, en los casos de Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay la designación de miembros del consejo proviene desde el poder ejecutivo, refrendada por el ministro de finanzas.

Algo más a destacar sobre los integrantes de los consejos fiscales es la posibilidad de continuidad en funciones de sus integrantes, ya que esto puede robustecer la autonomía frente a cambios de gobierno. En el caso de ALC, siete consejos tienen estipulada la posibilidad de reelección de sus miembros.

Tabla 1. Arreglos institucionales de consejos fiscales en ALC (Ver archivo en PDF)

Principales productos informativos ofrecidos por los consejos fiscales en ALC

Dada la misión de los consejos fiscales de aumentar la rendición de cuentas de los gobiernos sobre la política fiscal implementada, es importante analizar los productos que estos consejos elaboran y ponen a disposición, tanto del poder legislativo, ente encargado de aprobar los presupuestos y la política tributaria, como de la sociedad en su conjunto. La tabla 2 presenta esta información.

Los productos generados más comúnmente por los consejos fiscales de ALC son:

• Informes sobre responsabilidad fiscal y proyecciones fiscales. La mayoría de los consejos de la región producen análisis de propuestas de presupuestos y se analiza el cumplimiento de las reglas fiscales. En países como Chile y Colombia, los consejos emiten informes de proyecciones fiscales. Otras tareas que realizan los consejos de la región son estimaciones del resultado fiscal estructural (Uruguay) o análisis de riesgos fiscales (Brasil).

• Informes de seguimiento. Algunos consejos publican informes de seguimiento tributarios (Brasil y Colombia). En México, se han emitido informes de seguimiento a la economía.

• Análisis ex-post de ejecución del presupuesto. Seis de los consejos en la región han realizado análisis ex-post sobre ejecución del presupuesto (Bahamas, Brasil, Chile, Granada, México y Perú).

La producción más robusta, variada y extensa de productos informativos que se pone a disposición del público general se observa en los casos de los consejos de Brasil, Chile, Colombia, México, y Perú. De este grupo se destaca Colombia, cuyo consejo fue reformado recientemente (2021), y ha producido la mayor variedad y cantidad de informes analíticos.

En lo que respecta a la rendición de cuentas para el poder legislativo, destacan el caso el colombiano y el chileno, donde semestralmente los consejos deben presentar reportes a los legisladores sobre cómo vienen desempeñando sus funciones y atribuciones.

Tabla 2. Marco legal y publicaciones realizadas

País	Normativa	Productos publicados	Enlace	Periodicidad
Bahamas	Fiscal Responsibility Act (FRA)	A) Reporte de estrategia fiscal 2020 B) Revisión del presupuesto anual 2022   Según el sitio oficial, están por publicarse: Reportes de revisión de mitad de año Cuentas anuales	2020-2022	A y B: Anual
Brasil	Resolución No. 42, de 2016.	A) Informes de seguimiento tributario B) Notas técnicas C) Estudios especiales D) Presentaciones y otros documentos E) Informes de situación fiscal (carga fiscal, evolución de ingresos, gastos fiscales, normas fiscales, entre otros) F) Comentarios de IFI	2017-2023	A: Mensual   B, C, D, E, F: Sin periodicidad
Chile	Ley N°21.148	A) Informes al Congreso B) Notas del Consejo Fiscal (reflexiones, aspectos fiscales de la constitución, recomendaciones, entre otros). C) Informes técnicos (propuesta de cambios metodológicos, reglas fiscales, experiencias y consideraciones de revisiones del gasto, etc.)   Cuenta además con un calendario de publicaciones.	2019-2023	2019-2023 A: Semestral B y C: Sin periodicidad
Colombia	Ley 2155 de 2021	A) Informe al congreso B) Discusiones del Consejo. C) Informes y documentos técnicos (PIB tendencial, elasticidades, reforma pensional, plan financiero, etc.). D) Documentos de investigación	2022-2023	A: Semestral   B, C, D: Sin periodicidad
Granada	Fiscal responsibility Act 2015	A) Análisis de informes de las finanzas públicas B) Ingresos C) Deuda (análisis sobre finanzas públicas y deuda) D) Presupuesto y gasto E) Gasto federalizado (avance financiero, obligaciones financieras) F) Análisis de informes institucionales (artículo 42, cuenta pública, estructura programática) G) Macroeconomía H) Deuda subnacional I) Paquete económico J) Investigaciones	2016-2023	A, G, J: Sin periodicidad   B, C, E, H: Trimestral   D, F, I: Anual
México	Estatuto de la organización técnica y administrativa y del servicio de carrera de la cámara de diputados	A) Análisis de informes de las finanzas públicas B) Ingresos C) Deuda (análisis sobre finanzas públicas y deuda) D) Presupuesto y gasto E) Gasto federalizado (avance financiero, obligaciones financieras) F) Análisis de informes institucionales (artículo 42, cuenta pública, estructura programática) G) Macroeconomía H) Deuda subnacional I) Paquete económico J) Investigaciones	2016-2023	A, G, J: Sin periodicidad   B, C, E, H: Trimestral   D, F, I: Anual
Perú	Ley 21680	A) Informes (opiniones sobre marco macroeconómico, reglas fiscales, riesgos fiscales, proyecciones, etc.). B) Comunicados C) Reportes técnicos D) Notas de discusión E) Otros documentos (plan de trabajo, resoluciones de la secretaria técnica, etc.).	2016- 2023	A, B, C, D, E: Sin periodicidad
Uruguay	Decreto 315/021	A) Informes del CF: – Cálculo del resultado fiscal estructural; – Informe proceso de convocatoria al Comité de Expertos y revisión del cálculo del PIB potencial 2023-2032.	2021-2023	A: Anual

Principales aportes de los consejos fiscales sobre los impactos fiscales del COVID-19

Los consejos fiscales también pueden volver muy relevantes en el seguimiento y análisis del comportamiento de los gobiernos en períodos de emergencia económica. Esto quedó claramente manifestado durante el COVID-19, donde varios consejos fiscales de la región realizaron reportes y seguimiento de los efectos que la pandemia sobre los impactos de la pandemia sobre las finanzas públicas.

La tabla 3 ofrece un resumen de los principales productos que los consejos realizaron relacionados con la pandemia. Los productos que realizaron más países fueron análisis de impactos económicos y presupuestarios (en Brasil, Chile, México y Perú), seguido por el monitoreo de la activación de la cláusula de escape o suspensión de las reglas fiscales (Bahamas, Brasil y Granada). En algunos países también se dio seguimiento a la transparencia de los procedimientos implementados por la emergencia sanitaria (Brasil, Chile, Granada).

Tabla 3. Aportaciones de los consejos fiscales ante la pandemia

Fuente: elaboración propia con información extraída de los portales oficiales de los Consejos Fiscales y la Base de datos de los Consejos Fiscales: La actualización de 2021, del FMI. (https://www.imf.org/en/Data/Fiscal/fiscal-council-dataset)

Áreas de oportunidad para los consejos fiscales de ALC

Si bien los consejos fiscales de la región han presentado importantes avances en los análisis y evaluaciones que realizan de la política fiscal, aún existen áreas de oportunidad para robustecer su accionar. La experiencia internacional arroja diferentes mejores prácticas que los países de la región pueden considerar para incrementar la efectividad de sus consejos fiscales. Algunas mejores prácticas que destacan son:

• Participar formalmente en el proceso de definición del presupuesto. Los consejos fiscales de la región no cuentan con un rol formal en los procesos de definición del presupuesto. Solo los consejos de Chile, México, y Uruguay asisten a consultas formales o audiencias, cuando son convocados. Algunos países fuera de la región han involucrado a los consejos en los procesos presupuestarios de una manera más activa, por ejemplo, requiriendo que sus proyecciones macroeconómicas sean las que se tengan que utilizar para la elaboración de los presupuestos y de los marcos fiscales de mediano plazo. Este es el caso de Reino Unido, donde el Tesoro deben usar los pronósticos de la Oficina para la Responsabilidad Presupuestaria para el diseño del presupuesto.

• Habilitar mecanismos de revisión externa sobre su desempeño. Para incrementar la credibilidad de los propios consejos, estos pueden ser sujeto a evaluaciones externas sobre el desempeño de sus funciones. El Reino Unido también presenta un ejemplo en este sentido, donde la legislación vigente estipula que la Oficina para la Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido debe ser evaluada por lo menos una vez cada cinco años.

• Estimular el debate público sobre políticas del gobierno. Los consejos fiscales pueden fungir como una instancia que provee a la ciudadanía análisis para un mejor entendimiento de los impactos fiscales de las políticas públicas. Un ejemplo de esto es Estados Unidos, donde la oficina presupuestaria del congreso elabora estimaciones sobre los costes y/o impactos fiscales de la mayoría de los proyectos de ley que se discuten en la Cámara de Representantes o en el Senado. Otros ejemplos interesantes se encuentran en Australia y los Países Bajos, donde los consejos fiscales de dichos países emiten informes que muestran los impactos que podrían tener en el presupuesto las propuestas de gobierno realizadas por los partidos políticos.

• Identificar los impactos del cambio climático en las finanzas públicas. Este tipo de análisis es fundamental para fomentar un debate público de alto nivel respaldado por evidencia y rigurosidad técnica, que contribuya a la definición de políticas fiscales efectivas, sostenibles y equitativas. Estos análisis ya se realizan en los Países Bajos, Reino Unido y Canadá.

• Impulsar y promover la investigación en materia fiscal. Esto se puede lograr mediante la ampliación de los equipos propios de investigación como a través de una vinculación formal con académicas y/o organizaciones civiles.

• Ampliar el uso de los datos gubernamentales y de técnicas analíticas modernas para mejorar la calidad de las proyecciones y análisis fiscales. Un ejemplo de esto es la oficina para análisis de políticas económicas de Países Bajos, la cual cuenta con un equipo de ciencia de datos encargado de utilizar métodos como machine learning en sus pronósticos.

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Cumpliendo con las reglas fiscales en América Latina y el Caribe: de las promesas a la acción

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¿Cómo los Consejos Fiscales (CFs) podrían prevenir la próxima crisis fiscal en América Latina y el Caribe (ALC)?