por Mario González Flores y Leonardo Corral
El reconocimiento de jure de la tenencia (a través de la prestación de un título registrado o certificado) aumenta la productividad en un 40 % y el consumo o el ingreso de los hogares en un 15 % según unos estudios recientes.
El acceso a la tierra y la capacidad de hacer un uso productivo de la misma es fundamental para las personas pobres de todo el mundo (Deininger, 2004): puede proporcionar una base para el desarrollo económico y social y ayudar a los campesinos pobres a hacer frente a los desafíos inesperados.
Sin embargo, incluso si los hogares tienen acceso a la tierra, un porcentaje significativo de agricultores no tienen acceso a un título de propiedad que pueda proporcionar seguridad de la tenencia de sus tierras.
Sin un sistema que defina claramente los derechos de acceso a la tierra, la producción es más difícil de llevar a cabo y esto debilita los incentivos para las inversiones a largo plazo sobre la tierra que podrían aumentar su productividad (Norton, 2004).
Muchos países han reconocido la importancia de tener acceso a la tierra y un sistema que proporcione seguridad en la tenencia de la tierra y sus derechos, por lo cual decenas de países han implementado intervenciones sistemáticas de titulación o certificación de tierras con el objetivo de formalizar los derechos de propiedad para mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra.
Los impactos de desarrollo de estas intervenciones han sido objeto de mucho debate, sobre todo en las últimas dos o tres décadas y la evidencia histórica en cuanto a programas de formalización ha dado resultados mixtos (González et al., 2010).
Sin embargo, una revisión sistemática reciente de Lawry, et al. (2014) proporciona evidencia importante que corrobora algunos de los resultados más consistentes que se han encontrado en estudios previos, mientras que también identifica los principales vacíos que aún persisten en la literatura.
Hasta donde sabemos, este es el primer meta-análisis que aplica criterios rigurosos y extensos para considerar la inclusión de los estudios. Los criterios de inclusión incluyeron la distribución geográfica; población de interés; tipo de intervención; comparabilidad entre indicadores de impacto y resultados y tipo de mecanismos que conducen a impactos; diseño de los estudios, y modelación econométrica. En efecto, mientras que la búsqueda identificó más de 27.000 estudios para su consideración, después de aplicar los criterios de inclusión, sólo se incluyeron 20 estudios en el meta-análisis: 5 en América Latina; 7 en Asia; y 8 en África.
Los resultados principales son los siguientes: el reconocimiento de jure de la tenencia (a través de la prestación de un título registrado o certificado) aumenta la productividad en un 40 % y el consumo o el ingreso de los hogares en un 15 %.
En cuanto a los mecanismos de impacto, los resultados no muestran efectos sobre la cantidad o el acceso al crédito; sin embargo, el análisis encuentra un incremento en la probabilidad de inversiones a largo plazo de aproximadamente el 5 %.
Un dato importante es que, los autores encuentran que en los casos de los países de América Latina y Asia, el impacto sobre la productividad es bastante claro, mientras que no es así para los países de África. Por otro lado, el impacto de estas intervenciones sobre las inversiones es positivo y consistente en las tres regiones.
En términos de los principales vacíos en la literatura, el análisis muestra que se ha realizado poca investigación acerca del impacto de estos programas en la venta o el alquiler de la tierra, la equidad de género y en el impacto de la titulación comunitaria.
Es importante señalar que muy pocos estudios investigan el impacto en el acceso al crédito y aún menos en la cantidad de crédito. Esto plantea una importante y enigmática pregunta: si estos programas están teniendo un impacto consistente en las inversiones, ¿cómo se están financiando estas inversiones?
Los autores identificaron cinco debilidades metodológicas en los estudios:
1) los estudios pasan por alto los mecanismos de impacto;
2) la gran mayoría de los estudios no explican cómo los hogares beneficiarios y de control fueron seleccionados (puede existir algún sesgo administrativo o de auto-selección);
3) solo dos estudios claramente controlaron por la auto-selección;
4) ningún estudio levanto datos antes de la implementación del programa; y
5) ninguno de los estudios utilizó métodos experimentales (asignación aleatoria).
Además, otra debilidad pasada por alto por los autores es que el 70 % de los estudios utiliza solo datos transversales; y el lapso promedio de tiempo entre la implementación y la evaluación fue muy significativo en varios casos (para un 25 % de los estudios, el tiempo fue de más de 15 años ¡y en dos casos extremos el tiempo fue de 29 y 44 años!).
Aunque estos 20 estudios pasaron la ronda final para inclusión, estas son debilidades técnicas potencialmente graves y el interpretar la relación entre los derechos de propiedad y los resultados como el efecto causal tiene que basarse en supuestos fuertes, ya que muchos factores distorsionantes no observables podrían inducir las correlaciones observadas. E incluso en el caso de datos panel, si la evaluación se hace 25 o 49 años después de la implementación, entonces es poco probable que el supuesto de las tendencias paralelas sea creíble.
El superar estas debilidades técnicas requerirá mejoras en el diseño y métodos utilizados en las evaluaciones de las intervenciones de derechos de propiedad. Idealmente, las evaluaciones retrospectivas darán paso a evaluaciones de impacto prospectivas bien planificadas y ejecutadas en donde muchos de los problemas aludidos anteriormente puedan ser rectificados (Gignoux et. al., 2013).
No obstante, Lawry et al., (2014) presentan dos mensajes clave de política que surgen de su revisión. En primer lugar, la seguridad de tenencia, a través del reconocimiento de jure de la tenencia, es importante. En segundo lugar, las mejoras en la productividad pueden tardar en materializarse, los efectos varían dependiendo el contexto, y probablemente dependerán de otras condiciones favorables, tales como el desempeño de los mercados de factores y productos.
Por estas razones los formuladores de políticas públicas deben considerar y evaluar una variedad de modelos adecuados a los contextos regionales y nacionales.
En general, los resultados y las implicaciones políticas para América Latina son consistentes con una revisión sistemática llevada a cabo por la Oficina de Planificación Estratégica y Efectividad del Desarrollo (SPD) del BID en su primer resumen especial de efectividad en el desarrollo (González et al., 2010): Evaluando la Efectividad de las Intervenciones Agropecuarias (págs. 88-93; 178). Se encontraron resultados consistentes en el vínculo entre la titulación de tierras y el aumento en las inversiones, así como en los valores de propiedad; no hubo efecto en el crédito; y no hubo efecto en la venta de tierras, pero si un aumento en el arrendamiento de tierras.
Estos dos estudios proporcionan evidencias significativas sobre la importancia de mejorar la seguridad de la tenencia a través de intervenciones de derechos de propiedad de la tierra, ya que los resultados son coherentes con las teorías económicas convencionales de los derechos de propiedad. Los dos estudios también destacan los importantes vacíos que todavía existen en la literatura. Por esto, deberían servir como una guía esencial para diseñar este tipo de intervenciones y sus correspondientes evaluaciones.
Mario González Flores es economista de evaluación en la Oficina de Planificación Estratégica y Efectividad en el Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo, e instructor adjunto en la Escuela de Servicio Internacional de la American University en Washington, D.C.
Leonardo Corral es Economista Principal en la Oficina de Planificación Estratégica y Efectividad en el Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo. Sus intereses de investigación se centran en los mercados de factores rurales y el manejo de recursos naturales.
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