Servicios de infraestructura en ALC: Cuando la capacidad de pago limita el acceso

Por María Eugenia Rivas, Cinthya Pastor y Tomás Serebrisky*

Laura utiliza el transporte público todas las mañanas para ir a su trabajo. Laura tiene una parada cerca de su casa (acceso), donde los buses son puntuales, frecuentes y confortables (calidad). Laura está muy satisfecha con el servicio de transporte, pero pagarlo le demanda un gran esfuerzo. De poco sirve acceder a servicios de calidad si no puede pagarlos (asequibilidad). En América Latina y el Caribe (ALC), el pago de la electricidad, agua, y transporte puede ser un problema para muchos hogares en la región, especialmente para los hogares de menores ingresos. Tenemos información suficiente para contestar la siguiente pregunta: ¿pueden los hogares de América Latina y el Caribe pagar los servicios de infraestructura que necesitan para cubrir sus necesidades?

Una de las fuentes más utilizadas para evaluar la asequibilidad, es decir, la capacidad para pagar los servicios es el gasto de los hogares en transporte público, electricidad y agua y saneamiento reportados en las encuestas de hogares. Los hogares más pobres de América Latina y el Caribe gastan un porcentaje mucho mayor en servicios de infraestructura que los hogares más ricos. En Santiago de Chile, por ejemplo, 12,8% de lo que gasta un hogar del quintil más pobre se destina a servicios de infraestructura, mientras que el quintil más rico destina tan solo 3,6% de su gasto. El problema con la información de gasto que se obtiene de las encuestas de hogares es que refleja el consumo que lo hogares realizan y no el que desearían tener si el ingreso con el que cuentan no fuera una limitante en sus decisiones. En otras palabras, el gasto medido no incluye el consumo que los hogares tuvieron que renunciar por no tener dinero para pagarlo, ni tampoco considera el consumo no pagado debido a la evasión de tarifas. Ambos distan de ser problemas menores en la región.

🚌 En transporte, un ejemplo de la magnitud del consumo no realizado es la proporción de viajes a pie hechos por las personas de menores ingresos. En algunas ciudades de la región, entre el 40 y el 45% de todos los viajes realizados por personas de bajos ingresos son viajes a pie, mientras que, en los grupos más ricos, este porcentaje se ubica solamente entre el 10 y el 20%.  Esta diferencia tan pronunciada indica que las personas de menores ingresos demandan menos viajes motorizados porque no pueden pagarlos. A estas personas se les llama caminantes “cautivos”, viéndose forzadas a caminar distancias relativamente largas para cubrir sus necesidades de movilidad.

💡 En el caso de la electricidad, en el 2018, 20% de los hogares en la región manifestó haber tenido dificultades para pagar la tarifa eléctrica. Esto tiene diversos efectos. Por ejemplo, 63% de hogares de la región tiene problemas en la noche para dormir debido a temperaturas extremas, lo cual en muchos casos se debe a la incapacidad para pagar por equipos de climatización y la electricidad necesaria para que funcionen. Una variable que brinda evidencia sobre el problema de capacidad de pago (aunque también puede indicar incumplimiento con regulaciones y comportamiento ilegal) es el elevado nivel de pérdidas no técnicas de electricidad, es decir, electricidad que se utiliza, pero no se paga. Estas pérdidas son elevadas en América Latina. Algunos países como por ejemplo Ecuador han logrado reducirlas del 13 al 4% pero la región tiene un camino por recorrer en la adopción de políticas que permitan reducir las pérdidas no técnicas.

 🚰 Los hogares que no pueden pagar las tasas de conexión de agua suelen recurrir a soluciones de baja calidad que, en algunos casos, pueden terminar costando más que las convencionales. Además, los hogares pobres que tienen acceso normalmente no pueden permitirse dispositivos de ahorro de agua, como los inodoros de doble descarga o lavadoras eficientes, y sufren una mayor incidencia de fugas, todo lo que conduce a un mayor consumo. Las conexiones ilegales a los sistemas de agua, habituales en la región, generan un mayor riesgo de exposición a la contaminación y contribuyen al problema del agua no facturada, es decir, agua que se consume, pero no se paga, la cual en ALC asciende en promedio a 40%. 

¿Qué tan grave es la falta de capacidad de pago? 

Una forma de entender la magnitud del problema de la capacidad de pago (asequibilidad) es simulando cuanto sería el gasto (medido en porcentaje de su ingreso) que un hogar debería destinar para consumir una canasta básica de servicios de infraestructura^[1].

La Figura 1 muestra que en varias ciudades de América Latina y el Caribe este gasto supera en muchos casos el 40% del ingreso de un hogar del quintil más pobre. En algunas ciudades donde la pobreza es muy alta, como en Tegucigalpa, un hogar pobre debería gastar más del 75% de su ingreso para poder consumir una canasta mínima de servicios de agua y saneamiento, electricidad y transporte público. El ejercicio ilustra que para los hogares de quintil de ingresos más pobre es imposible pagar una canasta mínima de servicios de infraestructura.

Junto al acceso y la calidad, la capacidad de pago (o asequibilidad) es la tercera dimensión que resulta indispensable para poder beneficiarse de los servicios de agua y saneamiento, electricidad y transporte. Resolver el rompecabezas de cómo proporcionar mejores servicios (probablemente más caros), sin comprometer la capacidad de pago de los sectores de menores ingresos, requerirá mejorar la eficiencia no solo de la provisión de servicios sino también del uso de fondos públicos. Subsidios a la demanda mejor focalizados deben ser parte de la solución.

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^[1] Las cantidades de consumo mensual consideradas en el ejercicio incluyen: 18m³ de agua, 150 kW-hora de electricidad y 180 viajes de transporte (45 traslados por persona por mes en un hogar de 4 personas). 

*Cinthya Pastor es economista en la gerencia del Departamento de Infraestructura y Energía del BID. Previamente se ha desempeñado como consultora dentro de la Dirección General de Estudios Económicos del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú y en el Instituto Peruano de Economía, organización sin fines de lucro, fundada por el Banco Mundial en 1994, dedicada al análisis y propuesta de políticas públicas. Cinthya es graduada en economía de la Universidad del Pacifico (Lima) y cuenta con una maestría de Administración Pública y Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard.