¿Deberían las reformas abordar las reglas y las instituciones a la vez?

Después de su crisis bancaria y económica en 2002, Uruguay adoptó algunas medidas audaces. A diferencia de otros países, que dilapidaron el producto del auge de las materias primas de los años que siguieron, aplazando las reformas fiscales y, en muchos casos, empeorando su posición fiscal a largo plazo, Uruguay se embarcó en una serie de reformas integrales en prácticamente todos los ámbitos de las políticas, desde los sistemas de gestión pública hasta la salud, la educación, la vivienda e incluso los mercados financieros y laborales.

El resultado ha sido un país mucho más capaz de administrar sus asuntos económicos y de alcanzar resultados sociales positivos para su pueblo. “Políticas macroeconómicas prudentes, instituciones fuertes y el compromiso para diversificar sus mercados y productos, le han permitido a Uruguay mostrar resiliencia en un contexto de recesión en sus vecinos más grandes”, concluyó el FMI después de su Consulta del artículo IV con los funcionarios uruguayos en 2016.

Cómo ha conseguido el país llevar a cabo esas reformas y, por ende, lograr mayor resiliencia, fue el tema de de una interesante presentación de Mario Bergara, el actual Presidente del Banco Central del Uruguay, y de su antiguo Ministro de Finanzas, en un evento reciente que organizó el BID con el Programa de América Latina en la Universidad George Washington. La presentación se basó en parte en el último libro de Bergara, Las nuevas reglas de juego en Uruguay.

Lo que se desprendió de la presentación y del debate que siguió entre economistas y otros participantes fue la importancia que puede tener el cambiar al mismo tiempo tanto las reglas del juego (leyes y regulaciones) como las organizaciones que vigilan el cumplimiento de esas reglas cuando se implementa una reforma.

En gran parte de América Latina, esto no ha ocurrido. Los encargados de la reforma suelen avanzar en un dominio sin hacerlo en el otro, y el enfoque suele acabar en fracaso.

Pensemos en casos en los que se han incorporado cambios en las leyes tributarias sin que vayan acompañados de cambios en las administraciones tributarias. La introducción de altas tasas impositivas y fuertes sanciones para los evasores, mientras las administraciones tributarias siguen siendo débiles, a menudo conduce a altos niveles de evasión y a altos niveles de inequidad entre los ciudadanos. Aquellos que tienen dificultades para evadir son los que soportan el mayor peso de los impuestos. Y las distorsiones que se introducen afectan la productividad y el empleo, por ejemplo, cuando las empresas deciden seguir siendo pequeñas con el fin de evitar impuestos. Al contrario, cuando se mejoran las administraciones tributarias, pero las reglas siguen siendo las mismas, el efecto consiste en reforzar regímenes tributarios ineficientes, que a su vez disminuyen la productividad y el crecimiento de la economía

Lo mismo rige para la política fiscal. Cuando se cambian las reglas fiscales sin crear ni fortalecer oficinas presupuestarias en el Congreso que puedan alertar sobre conductas irresponsables, el resultado es que se alienta a los responsables de las políticas a ignorar las reglas, como describimos en nuestro libro ¿Quiénes deciden el presupuesto?

Los ejemplos abundan. Cuando los delitos aumentan, los países se apresuran a incrementar las sanciones. Pero sin fuerzas policiales reformadas o aparatos judiciales mejorados, puede que esas sanciones no se ejecuten. Como resultado, en numerosos países de América Latina las dos terceras partes de los detenidos todavía esperan ser juzgados. De la misma manera, los gobiernos pueden cambiar sus programas de estudio en las escuelas pero poco pueden lograr con profesores escasamente formados y calificados. O pueden invertir en tecnología, pero son incapaces de mejorar el desempeño de sus alumnos con normas y programas de estudio que siguen siendo caducos.

La clave del éxito de Uruguay, al menos hasta ahora, es que ha hecho algo diferente: abordó simultáneamente los cambios en las reglas y las regulaciones y en las organizaciones que vigilan su cumplimiento. Por lo tanto, la reforma impositiva se vio acompañada de amplias reformas en la administración tributaria y de una mayor inversión en ella; los cambios en la ley presupuestaria se combinaron con el fortalecimiento de una unidad encargada de la ejecución presupuestaria; y la creación de un sistema nacional de salud integrado se realizó de la mano de grandes reformas organizacionales que dejaron en claro los roles de cada actor en el sistema y lo descentralizaron. Se pueden encontrar ejemplos similares en la política laboral, en vivienda, educación y seguridad social, entre otros.

Probablemente sea demasiado temprano para evaluar qué resultado tendrán estas reformas a largo plazo y si ayudarán al país a superar los retos que aún tiene por delante. Sin embargo, habiendo alcanzado los primeros éxitos, reconocidos por instituciones como el FMI, el país ofrece un ejemplo de lo importante que es mejorar simultáneamente las reglas y las organizaciones que vigilan su cumplimiento.

 

Print Friendly, PDF & Email

El Autor

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini obtuvo su Doctorado y su Master en Economía en George Mason University (EE.UU.), y su Licenciatura en Economía en la Universidad Nacional del Sur (Argentina). En George Mason University recibió el premio "William Snavely Award for Outstanding Achievement in Graduate Studies in Economics". Actualmente, trabaja como Economista Principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en temas de fortalecimiento y modernización del Estado. En el Banco, ha liderado varios proyectos con implicancias de política, como el de evasión impositiva en municipalidades de Argentina (aquí un video resumen), de reforma impositiva en América Latina, de desarrollo de los marcos fiscales de mediano plazo y de presupuestación por resultados, de instituciones presupuestarias, y sobre los procesos de decisiones públicas en América Latina, entre otros.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

Ideas que cuentan © 2016